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2025年07月15日
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在中央深改組審議通過兩個月之后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳30日正式發布《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）。實行農地所有權、承包權、經營權“三權分置”，這是繼家庭承包制后農村改革的又一大制度創新。
中國社科院農村發展研究所研究員李國祥在接受上證報記者采訪時表示，“三權分置”最大的突破就是放活土地經營權，在保護農民相應權益的同時盤活土地資源要素市場，有利于土地流轉和規模經營主體的培育。
最大突破：放活土地經營權
近年來，隨著工業化、城鎮化深入推進，大量農業人口轉移到城鎮，農村土地流轉規模不斷擴大，新型經營主體大量涌現，土地承包權主體同經營權主體分離的現象越來越普遍。
《意見》指出，現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，是農村基本經營制度的自我完善。
李國祥對上證報記者表示，《意見》賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。
“之前在土地流轉過程中，出現過很多經營主體權益得不到保障的情況，現在將農村土地經營權分離出來，并將經營主體的經營權置于同等重要的位置，有利于保護新型經營主體的權益。”李國祥說。
《意見》還提到，加強對土地經營權的保護，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體。支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。
李國祥認為，放活土地經營權更有助于土地的流轉，有利于農業規模化經營和推進農業現代化。此外，在經營權獨立出來后，農民可以放心大膽進城，這也有利于推進新型城鎮化。
下一步關鍵：確立三權法律地位
為確保“三權分置”有序實施，《意見》提出，要扎實做好農村土地確權登記頒證工作，確認“三權”權利主體，明確權利歸屬，穩定土地承包關系；建立健全土地流轉規范管理制度，完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制，確保土地經營權規范有序流轉；構建新型經營主體政策扶持體系；加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作。
李國祥對此表示：“接下來最主要的應該是在各項試點結束后修改法律，確定各項權利的法律地位。”
《意見》對此也明確提到，積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點，總結形成可推廣、可復制的做法和經驗，在此基礎上完善法律制度。加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作。
未來一系列圍繞“三權分置”的配套政策會陸續出臺。《意見》提到，研究健全農村土地經營權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法。
