略論新時期我國城鎮化戰略的重點
時間：2011-05-17 09:46:42
來源：中國改革論壇 作者：魏后凱
國家“十二五”規劃明確指出，要積極穩妥推進城鎮化，優化城鎮化布局和形態，加強城鎮化管理，不斷提升城鎮化的質量和水平。當前，我國城鎮化已經由過去的加速時期進入到減速時期。在這一新的時期，必須全面提高城鎮化質量，把城鎮化快速推進與質量提升有機結合起來，促使城鎮化從單純追求速度型向著力提升質量型轉變。
我國東中西部城鎮化速度將出現差異
自建國以來，我國城鎮化的推進大體可分為三個階段：1950年~1977年為波浪起伏時期，城鎮化率平均每年提高0.25個百分點；1978年~1995為穩步推進時期，城鎮化率平均每年提高0.64個百分點；1996年~2009年為加速推進時期，城鎮化率平均每年提高1.25個百分點。相比較而言，自改革開放以來，我國城鎮化推進的速度呈現出逐步加速的趨勢。1996年~2009年全國城鎮化率年均提高幅度是1978年~1995年的2.0倍，是改革開放以前的5.0倍。
在“十二五”乃至今后較長一段時期內，我國的城鎮化究竟是繼續加速還是向減速轉變？這是值得深入研究的一個重大戰略問題。目前流行的觀點認為未來我國的城鎮化仍將處于一個加速推進的時期，有的同志甚至提出，未來我國的城鎮化將處于一個“高潮期”。所以會得出這種判斷，其理論依據是，根據城鎮化的S型曲線理論，通常認為30%~70%的區間屬于城鎮化的加速時期。實際上，這是一個理論上的認識誤區。我們認為，未來我國東中西部城鎮化速度將現差異，東部地區城鎮化推進的速度會逐漸放慢，而中西部地區仍將加速。
首先，在30%~70%的區間，雖然城鎮化會呈現出快速推進的趨勢，但50%的城鎮化率是一個重要的轉折點或者拐點。以此為界，可以把城鎮化快速推進階段分為加速和減速兩個時期。其中，30%~50%的區間為加速時期；50%~70%的區間為減速時期。如果在50%~70%的區間城鎮化也呈現加速推進的話，那么就不可能順利轉入到70%以后的穩定發展階段。2009年，我國城鎮化率已達到46.59%，預計到2013年將超過50%，屆時我國將進入城鎮化減速時期。
其次，近年來我國東部城鎮化速度已經出現逐漸放緩的趨勢。在“九五”計劃時期，我國城鎮化率平均每年提高1.44個百分點，“十五”時期平均每年提高1.35個百分點，而“十一五”前四年平均每年提高幅度已下降到0.9個百分點。在東部一些發達地區，近年來城鎮化減速的趨勢十分明顯。如江蘇在30%~50%的區間（1997年~2005年）城鎮化率平均每年提高2.6個百分點，而此后的2006年~2009年則下降到1.3個百分點。
總之，在今后一段時期內，我國仍將處于城鎮化的快速推進時期，但相比較而言，城鎮化率每年提高的幅度將會有所減緩。預計今后我國城鎮化率年均提高幅度將保持在0.8個~1.0個百分點左右，很難再現“九五”和“十五”時期平均每年提高1.35個~1.45個百分點的增幅，繼續保持這樣的高速擴張態勢難度很大。據此估計，到2015年，我國的城鎮化水平將達到52%左右；到2030年，將達到65%左右。
應該看到，目前我國各地區發展水平差異較大，還處于不同的城鎮化發展階段。2009年東北地區和東部地區城鎮化率已超過55%，分別達到56.9%和56.7%，而中西部地區城鎮化水平仍較低，其中中部地區為42.3%，西部地區只有39.4%。因此，未來我國四大區域城鎮化將呈現出不同的發展格局，東部和東北地區已進入減速期，而中西部地區仍將處于加速期。
新時期我國城鎮化戰略重點需調整
當前我國的城鎮化還是一種典型的不完全城鎮化。我國現行統計的城鎮人口包括大量在城鎮常住的農民工。2010年我國農民工總量達2.4億人，其中相當部分常住在城鎮。這些常住在城鎮的農民工雖然被算成是城鎮人口，但他們在勞動就業、工資福利、子女教育、社會保障、保障性住房購買等方面仍很難享受城鎮居民同等待遇。同時，在全國地級及以上城市市轄區總人口中，農業人口的比重高達40%。如果考慮到市轄區中大量的農業人口和還沒有完全融入城市的大量農民工等因素，完全的人口城鎮化率至少要降低10個百分點以上。
因此，目前我國46.59%的城鎮化率只是統計上的不完全城鎮化率。盡管從統計上看城鎮人口比重在快速提升，但城鎮居民素質、生活質量、消費行為、思想觀念和管理方法卻難以跟上，城鎮化的質量還較低，與人口城鎮化速度遠不相適應。可以認為，當前我國城鎮化面臨的主要矛盾并非是速度不快、水平較低的問題，而是質量不高的問題。在我國城鎮化進入減速期后，必須從根本上改變過去那種重速度、輕質量的做法，堅持速度與質量并重，加快完全城鎮化的進程，全面提高城鎮化質量，把城鎮化快速推進與質量提升有機結合起來，促使城鎮化從單純追求速度型向著力提升質量型轉變，從不完全城鎮化向完全城鎮化轉變，這是今后一段時期內我國推進城鎮化的核心任務。在減速期，應高度關注以下幾方面問題：
1.加快推進農民工市民化進程。盡快解決農民工市民化問題，這是全面提高城鎮化質量的關鍵所在。為此，要按照“多層統籌、區域協調、分類指導、農民主體”的原則，分階段積極推進進城農民工的市民化進程，逐步讓農民工在社會保障、就業和轉崗培訓、公共服務、保障性住房、子女教育等方面享受市民同等的待遇，實現農民工“有信用、有保障、有崗位、有資產、有組織”的市民化目標。當前，要重點加快農民工信息系統和信用體系建設，實行城鄉平等的就業制度，建立城鄉普惠的公共服務制度，推動形成城鄉統一的社會保障、社會福利和戶籍管理制度，盡快將農民工工傷保險、醫療保險、養老保險全部列入強制保險范圍，并在住房、子女教育、衛生等領域加大向農民工傾斜的力度，切實降低農民進城落戶的門檻和成本，使廣大進城農民工能夠和諧地融入城市、共享城鎮化的利益和成果。
2.提高大都市區的綜合承載能力。大都市區是吸納新增城鎮人口的主渠道。從世界范圍看，1975年超過100萬的大都市區人口占世界城鎮人口的37.2%，2009年達到50.1%，2025年預計將達到56.6%，屆時我國也將達到43.0%。當前我國大都市區面臨的突出問題是，城市建設用地緊張，進城門檻和成本較高，生態環境壓力大，承載能力受限，有的已出現膨脹病跡象。為此，要加快郊區化和一體化進程，優化空間結構，促進產業轉型和功能提升，提高大都市區綜合承載能力。當前，可以考慮放開大都市區郊區（縣）、周邊中小城市和小城鎮的戶籍限制，鼓勵大都市中心區人口和產業向周邊擴散，同時加快都市區內快速交通網絡建設，優先發展公共交通尤其是大容量軌道交通，積極推進基礎設施、產業布局、環境治理、要素市場、勞動就業和社會保障等一體化，促使進城農民在大都市區郊區（縣）和周邊城鎮居住，并通過快速交通體系到城區上班，或者實現就近就業。
3.進一步增強小城鎮的吸納能力。小城鎮數量多、分布廣，吸納容量大，是今后吸納農民進城的重要載體。當前小城鎮面臨的關鍵問題是，基礎設施落后，公共服務水平低，產業支撐乏力，對農民缺乏吸引力，其吸納能力不足。為此，要切實加強基礎設施建設，提高公共服務能力和水平，積極培育特色優勢產業，不斷擴大就業機會，提高小城鎮的人口吸納能力。當前，可以考慮由中央財政設立國家小城鎮建設專項資金，重點支持小城鎮基礎設施、公共服務設施和安居工程建設，并采取“以獎代投”的辦法，對各地小城鎮建設實行獎勵政策。對小城鎮符合國家產業政策和環保要求的新辦企業，要實行小額貼息貸款支持。
4.重視城鎮特色培育和品質提升。缺乏特色，品位不高，重建設、輕管理，這是當前我國城鎮發展面臨的普遍問題。隨著我國城鎮化速度的減緩，今后各地在推進城鎮化的過程中，應更加注重城鎮特色培育和品質提升，切實加強城鎮的現代化管理，建設智能化、人性化、生態化的特色城鎮，走特色城鎮化之路。一是注重培育城鎮文化，塑造城鎮精神，增強城鎮品牌意識，并把城鎮文化和精神融入到城鎮規劃、景觀和建筑設計、開發建設之中，彰顯城鎮的個性和特色，提升城鎮品質，改變“千城一面”的局面；二是強化大中小城市和小城鎮之間的分工協作，推動大城市提升產業層次和中心功能，逐步向高端化和服務化方向發展，鼓勵中小城市和小城鎮走“專精特深”的特色專業化道路，構筑一個優勢互補、合理分工、錯位競爭、互動融合的城鎮產業發展格局；三是要高度重視現代化城鎮管理工作，把城鎮建設和管理有機結合起來，實現從重建設到建管并舉、重在管理的轉變。
（作者為中國社科院城市發展與環境研究所副所長、研究員）
