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2025年09月03日
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3月5日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議在人民大會(huì)堂開(kāi)幕。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，所得收益全部用于脫貧攻堅(jiān)和支持鄉(xiāng)村振興。
受訪(fǎng)專(zhuān)家認(rèn)為，這一重要的改革，有利于提升農(nóng)村土地相對(duì)價(jià)值，并將在推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)、緩解大城市用地矛盾等方面起到重大作用。
政策加速松綁
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少等目標(biāo)。
從改革歷程來(lái)看，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易的推動(dòng)，是一個(gè)緩慢“松綁”的過(guò)程。
1998年，浙江省以耕地占補(bǔ)平衡為原則實(shí)施“土地整理折抵建設(shè)用地”。2004年國(guó)家提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，但規(guī)定不能跨區(qū)縣（市）置換建設(shè)用地指標(biāo)。2011年，國(guó)土資源部《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知》則明確提出，嚴(yán)禁跨縣級(jí)行政區(qū)域設(shè)置掛鉤項(xiàng)目區(qū)。
不過(guò)，隨著精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)地改革等相關(guān)工作的進(jìn)一步深入，最近兩年，“松綁”進(jìn)度大大加快。
2015年12月， 中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中指出，要利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。2016年，國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于用好用活增加掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，允許集中連片特困地區(qū)和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。
2017年，增減掛鉤政策進(jìn)一步拓展，省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣可將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，適用范圍由原來(lái)的832個(gè)貧困縣拓展到1250個(gè)貧困縣。
而國(guó)土部在去年11月印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），則被認(rèn)為是重啟指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)的標(biāo)志性文件。《意見(jiàn)》正式允許將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)擴(kuò)展到東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援省份之間，增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)的跨省流轉(zhuǎn)和交易得到制度保障。
盡管這份文件對(duì)跨省流轉(zhuǎn)的渠道限制依然明顯，但在扶貧領(lǐng)域，其力度可謂空前。上述《意見(jiàn)》規(guī)定，深度貧困地區(qū)可不受指標(biāo)規(guī)模限制，超過(guò)國(guó)家下達(dá)部分，經(jīng)省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)核定后報(bào)國(guó)土資源部追加認(rèn)定。
實(shí)際上，由于協(xié)作對(duì)口支援省份一般是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地供需緊張、土地出讓成交價(jià)格較高的城市，此類(lèi)交易被認(rèn)為將會(huì)在制度和平臺(tái)搭建完成后大量出現(xiàn)。
僅以貴州為例，根據(jù)國(guó)務(wù)院去年12月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，調(diào)整后的東西部扶貧協(xié)作結(jié)對(duì)關(guān)系，與貴州下屬縣市結(jié)對(duì)幫扶的城市，均為上海市、廣州市、杭州市、寧波市、青島市、蘇州市等一二線(xiàn)城市。
不過(guò)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥指出，盡管政府工作報(bào)告并未有對(duì)口支援的相關(guān)表述，但為防止指標(biāo)交易被濫用、指標(biāo)出讓地耕地大量流失的情況，所以在具體的操作過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)還是會(huì)以審慎的態(tài)度為主。
將為貧困地區(qū)提供大量資金
在李國(guó)祥看來(lái)，新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制的建立，更重要意義在于，這是國(guó)家層面，為貧困地區(qū)的發(fā)展和建設(shè)所設(shè)計(jì)的重要內(nèi)生資金來(lái)源。
隨著扶貧攻堅(jiān)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)階段，如何解決貧困地區(qū)的發(fā)展資金來(lái)源問(wèn)題，已經(jīng)成為亟待解決的重要問(wèn)題。今年的政府工作報(bào)告中提到，五年來(lái)，中央財(cái)政五年來(lái)投入的專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金已超過(guò)2800多億元。
而從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易確實(shí)可以為貧困地區(qū)提供大量的建設(shè)所需資金。
2017年底，時(shí)任國(guó)土資源部總督察辦副主任的國(guó)土部規(guī)劃司副司長(zhǎng)孫雪東在受訪(fǎng)時(shí)表示，2012年以來(lái)增減掛鉤收益返還農(nóng)村資金的總額達(dá)到了2753億元，2016年2月至今年9月，通過(guò)省域內(nèi)節(jié)余指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，貧困地區(qū)獲得級(jí)差收益461億。
以安徽為例。2月初，安徽省國(guó)土資源廳公布的2018年第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用掛牌轉(zhuǎn)讓交易結(jié)果顯示，成交的唯一一筆交易是由安徽省安慶市岳西縣人民政府轉(zhuǎn)讓給安徽省合肥市人民政府，指標(biāo)面積1402.347畝，成交價(jià)格為40萬(wàn)元一畝，總金額超過(guò)5.6億元。
而記者根據(jù)岳西縣已公布的2017年前三批次各類(lèi)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)（拍賣(mài)）出讓成交公示計(jì)算發(fā)現(xiàn)，岳西縣2017年累計(jì)出讓國(guó)有建設(shè)用地約319畝，成交總額約1.18億元，成交價(jià)格約為36.9萬(wàn)元每畝。而合肥市，僅2017年11月上市的20宗累計(jì)2431.5143畝各類(lèi)國(guó)有建設(shè)用地，其上市參考總價(jià)就到達(dá)953537.488萬(wàn)元，均價(jià)超過(guò)390萬(wàn)元一畝。
這中間的巨大價(jià)格差異，被認(rèn)為為土地指標(biāo)出讓地提供了大量的議價(jià)空間。但這也被認(rèn)為是此次政府工作報(bào)告專(zhuān)門(mén)提出，要將所得收益全部用于脫貧攻堅(jiān)和支持鄉(xiāng)村振興的原因之一。
這也與各地方一直以來(lái)的試點(diǎn)做法相符。
四川省自2006年起，成為首批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的地區(qū)。土地專(zhuān)家、成都市社會(huì)科學(xué)院原副院長(zhǎng)陳家澤表示，四川成都等地的實(shí)踐顯示，掛鉤項(xiàng)目產(chǎn)生的土地增值收益返還給土地所有者，或返還給農(nóng)戶(hù)，或返還給集體經(jīng)濟(jì)組織，是完全可行的。在拆舊建新過(guò)程中，一些地方還將結(jié)余出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)成為交易標(biāo)的，通過(guò)招拍掛進(jìn)行競(jìng)價(jià)，從而完成土地指標(biāo)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。
陳家澤認(rèn)為，指標(biāo)交易過(guò)程中，一方面要嚴(yán)格監(jiān)管土地整理和復(fù)墾過(guò)程，保證交易合規(guī)合法適度；另一方面，要建立統(tǒng)一的指標(biāo)交易平臺(tái)和系統(tǒng)，保證交易過(guò)程的市場(chǎng)化。
而李國(guó)祥也指出，占補(bǔ)平衡與增減掛鉤二者之間實(shí)際上是聯(lián)系起來(lái)的，通過(guò)增減掛鉤減少的部分集體建設(shè)用地，相當(dāng)一部分被復(fù)墾成為耕地，是耕地占補(bǔ)平衡的一個(gè)重要土地來(lái)源。建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，必須與全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等政策結(jié)合在一起，保證耕地的數(shù)量不下降，質(zhì)量有提升。
