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2025年09月01日
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過去數(shù)十年中，城市化進程不斷加速，再加上新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民上樓等因素，使得農(nóng)村閑置房屋越來越多。據(jù)自然資源部等相關(guān)部門統(tǒng)計，“全國農(nóng)村至少有7000萬套閑置房屋，農(nóng)村居民點空閑和閑置用地面積更是多達3000萬畝左右”。
如何盤活閑置農(nóng)宅？近年來，各地已有許多嘗試，如地票、生態(tài)田園、休閑農(nóng)業(yè)等。對此，住建部住房政策專家委員會副主任、城市化委員會副主任顧云昌在接受新京報記者專訪時表示，“宅基地使用權(quán)的自由流動，應(yīng)該是未來改革的目標(biāo)。同時，改革應(yīng)把農(nóng)民利益放在第一位，使農(nóng)民真正得利”。顧云昌認為，關(guān)鍵的問題在于，閑置宅基地盤活，要搞清受益者是誰的問題，“如果農(nóng)民在流通中并未獲利，或者獲利極少，那就很難持續(xù)”。
閑置農(nóng)宅進入流通領(lǐng)域 制度瓶頸已破解
新中國成立以來，中國土地制度經(jīng)歷過多次改革，從上世紀五十年代的土地改革，到改革開放之初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，每一次改革，都帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的劇烈變化。
如今，新一輪的土地改革正在進行中，顧云昌說，“這一次的改革，其實不僅是農(nóng)村土地的改革，而是城鄉(xiāng)土地的改革，在未來，城鄉(xiāng)土地應(yīng)該可以自由流動，宅基地亦是如此。當(dāng)前，大量閑置農(nóng)宅難以有效利用，白白浪費，但城市居民卻不能買，歸根結(jié)底，還是產(chǎn)權(quán)問題，農(nóng)宅目前還只能在農(nóng)民之間流動，無法實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的自由流動”。
2013年，我國啟動農(nóng)地確權(quán)工作，2014年底，我國首次明確農(nóng)地“三權(quán)分置”規(guī)則。至2018年，已經(jīng)基本完成承包地確權(quán)工作。2019年中央一號文件指出，力爭在2020年底前，基本完成宅基地確權(quán)工作。
“三權(quán)分置為使用權(quán)的流通提供了條件，實際上，城市的房屋也是所有權(quán)和使用權(quán)分離的，土地所有權(quán)是全民所有制，使用權(quán)歸個人”，顧云昌說，“農(nóng)村房屋的流動，其實不存在技術(shù)上的難題，隨著農(nóng)村土地改革，制度上的難題也不存在了。在保證耕地紅線、不能私有化、農(nóng)民權(quán)益不受侵犯三個基本底線的基礎(chǔ)上，可以嘗試不同的方式，促進閑置農(nóng)宅進入流通領(lǐng)域”。
建設(shè)用地入市仍缺乏實施規(guī)則
中國的城市化仍未完成，專家預(yù)測，未來還會有2億人進城，這是否意味著鄉(xiāng)村會進一步衰退？顧云昌并不這么認為，他說，“在發(fā)達國家有一個普遍的現(xiàn)象，當(dāng)城市化完成或接近完成時，會出現(xiàn)一個逆城市化的潮流。什么意思呢？人們進城工作，有了一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)之后，又會往回走，在鄉(xiāng)村購房。鄉(xiāng)村的房子價格便宜，環(huán)境還好，改造成別墅后，或者度假用，或者白天進城上班，晚上回到鄉(xiāng)村住。這就是逆城市化，是一個重新發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村在人類生活中重要性的過程。”
不過，在中國，這一現(xiàn)象并未出現(xiàn)，顧云昌說，“城里人到鄉(xiāng)村長期租房，或者買房，理論上是行得通的，但目前城鄉(xiāng)之間土地分割的現(xiàn)狀，使得有這樣想法的人，很難有實現(xiàn)的機會”。
在城鄉(xiāng)之間自有流通之前，是否還有變通的方法？顧云昌說，“也有一些其他的方法可以借鑒，比如由政府主導(dǎo)，在城市周邊的農(nóng)村建造公租房、長租房等，吸引城市居民到鄉(xiāng)村居住、生活，但這一點目前也還很難做到。”
2019年中央一號文件提出“農(nóng)村建設(shè)用地入市”，此前各相關(guān)部門也曾多次出臺相應(yīng)的規(guī)定和文件，顧云昌說，“目前，政策層面已經(jīng)不存在什么問題了，但在實施方面，還缺乏相應(yīng)的具體規(guī)則。改革的理念，要真正落實到現(xiàn)實中，還要做很多工作”。
千篇一律農(nóng)家樂供給過剩
近年來，隨著鄉(xiāng)村振興的持續(xù)推進，農(nóng)村旅游發(fā)展迅速，但另一方面，千篇一律的鄉(xiāng)村游、農(nóng)家樂、農(nóng)家宴等，也引起了不少專家學(xué)者的擔(dān)憂，在前不久由中國人民大學(xué)舉行的一次鄉(xiāng)村振興峰會上，著名學(xué)者溫鐵軍就表示，“鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)品的供給，已經(jīng)出現(xiàn)過剩的現(xiàn)象”。
“不一定非要農(nóng)家樂，盤活閑置農(nóng)宅的方法有很多”，顧云昌說，“大城市的周邊，農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)品還有市場，但一些偏遠的農(nóng)村，或者小城鎮(zhèn)的周邊，鄉(xiāng)村游、農(nóng)家樂的受眾很少。在這樣的情況下，還要發(fā)展旅游、發(fā)展農(nóng)家樂，顯然是不理智的”。
盤活閑置農(nóng)宅，需要因地制宜的創(chuàng)造，而不是一味地模仿，顧云昌介紹說，“比如復(fù)墾，對于旅游業(yè)難以發(fā)展、或旅游收入不足以支撐一個產(chǎn)業(yè)的地方，復(fù)墾確實是一個選擇，但關(guān)鍵的問題在于，閑置宅基地復(fù)墾之后，受益者是誰？產(chǎn)出的部分，有多少是歸于原主人的？農(nóng)民利益要優(yōu)先保障。再如田園綜合體，上海等地多有嘗試，開發(fā)商收集閑置的宅基地，改造成田園綜合體，吸引城市居民來休閑、居住，甚至種植等，這樣的做法同樣存在受益者是誰的問題，如果農(nóng)民在流通中并未獲利，或者獲利極少，那就很難持續(xù)”。
農(nóng)民不能自由交易 盤活可能走向誤區(qū)
宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”中，資格權(quán)和使用權(quán)屬于農(nóng)民個人，顧云昌說，“宅基地流轉(zhuǎn)中，人們更多注意的是使用權(quán)，而忽略了資格權(quán)。資格權(quán)怎么體現(xiàn)呢？我想應(yīng)該體現(xiàn)在宅基地的自由流轉(zhuǎn)中”。
當(dāng)前，不少地方利用閑置宅基地的方法，都是以村集體為主體，而非以村民個人為主體，甚至有些村子不允許村民個人經(jīng)營農(nóng)家樂、民宿等，必須由村集體統(tǒng)一征收后再向外招商。“這種現(xiàn)象是值得警惕的，宅基地的所有權(quán)是屬于集體的，資格權(quán)和使用權(quán)都是農(nóng)民個人的，為什么不讓農(nóng)民自由經(jīng)營呢”？
顧云昌認為，必須警惕某些村集體過于強勢的現(xiàn)象，“基層組織的建設(shè)仍需加強。很多村子里，村干部都是最富裕的，當(dāng)然，他們可能是合法合理致富的，或者致富后才成為村干部，但也不能排除有一些村干部利用職權(quán)為個人牟利的現(xiàn)象。有些村干部非常霸道，在村里面說一不二，不允許農(nóng)民自由經(jīng)營，這其實是侵犯了農(nóng)民的資格權(quán)和使用權(quán)。所以，必須要盡快完善法律法規(guī)，切實保障農(nóng)民的權(quán)益，一方面防止基層組織的腐敗現(xiàn)象，另一方面，也要防止以集體利益為名，侵占農(nóng)民利益的現(xiàn)象”。
