以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年07月18日
星期五
設(shè)為首頁(yè)
|
加入收藏
搜索
相對(duì)一審稿，草案二審稿的改動(dòng)不大。”
6月25日，在接受《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》記者采訪時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)表示。
6月25日，土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案再次提請(qǐng)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。根據(jù)日程，會(huì)議在6月25日上午聽(tīng)取全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)關(guān)于《＜中華人民共和國(guó)土地管理法＞、＜中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法＞修正案（草案）》修改情況的匯報(bào)后，將于6月28日下午3時(shí)，分組審議土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案。
按照自然資源部部長(zhǎng)陸昊在《土地管理法》初次提交審議時(shí)做的說(shuō)明，本次《土地管理法》修改的主要內(nèi)容包括土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度和其他修改四個(gè)方面。
相對(duì)于一審稿，二審稿的修改重心放在了進(jìn)一步完善征地情形及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而在市場(chǎng)更為關(guān)注的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革方面，呼聲頗高的“吸納宅基地‘三權(quán)分置’經(jīng)驗(yàn)”的改動(dòng)并未出現(xiàn)。
征地制度改革成為焦點(diǎn)
2009年，原國(guó)土資源部就曾醞釀以征地制度改革為主的《土地管理法》修改，但最終未能通過(guò)。
在2017年開(kāi)始的這一輪修改中，草案對(duì)于征地制度改革做出了更為詳盡的安排，縮小征地范圍，規(guī)范了征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機(jī)制，從這些方面作出詳細(xì)規(guī)定。
有接近此次《土地管理法》修改的人士告訴《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》記者，二審稿相對(duì)一審稿中關(guān)于征地制度改革的焦點(diǎn)問(wèn)題，做出了多處回應(yīng)。
其中，草案一審稿在第十四條明確，因政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中，一審稿還專(zhuān)門(mén)將成片開(kāi)發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，此外不能再實(shí)施“成片開(kāi)發(fā)”征地。
但“成片開(kāi)發(fā)”在當(dāng)時(shí)仍然引起爭(zhēng)議。一些觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》將農(nóng)村集體土地征收的條件規(guī)定為公共利益的需要，而一審稿沒(méi)有明確界定成片開(kāi)發(fā)是否需要出于公共利益，這容易在實(shí)際操作過(guò)程中為擴(kuò)大土地征收范圍留下口子。
另外，對(duì)于草案一審稿中明確的“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的”，有委員在一審過(guò)程中就直接表示：“政府是誰(shuí)？這個(gè)是要問(wèn)一下的。到了市縣政府，我很擔(dān)心，如果主體資格太泛，集體土地就可以成為各級(jí)政府及其部門(mén)以征收名義來(lái)取得的‘唐僧肉’。”
《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》記者了解到，針對(duì)這些對(duì)征地情形范圍的疑問(wèn)，草案二審稿在一審稿第十四條基礎(chǔ)上做了兩處修改。
其中，一是在第一款中明確規(guī)定“為了公共利益的需要”可以依法實(shí)施征地；二是在第一款中增加規(guī)定，確需征地的建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，扶貧搬遷、保障性安居工程以及連片開(kāi)發(fā)建設(shè)，還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。
另外，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，草案二審稿同樣做出了兩處修改。一是在一審稿第十七條的基礎(chǔ)上對(duì)征地價(jià)格進(jìn)行細(xì)化，明確征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的片區(qū)綜合地價(jià)，應(yīng)當(dāng)至少每五年調(diào)整或者重新公布一次。二是在第十七條第四款中，增加了對(duì)因征收農(nóng)村農(nóng)民住宅造成的搬遷、臨時(shí)安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。
主要改動(dòng)未涉及宅基地
《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》記者注意到，此次《土地管理法》的修改，從最早的原國(guó)土資源部公示版本，到一審稿，再到二審稿，關(guān)注的焦點(diǎn)發(fā)生了比較顯著的變化。
在最早的版本中，對(duì)土地征收制度的改革意見(jiàn)相對(duì)具體且動(dòng)作較大，而關(guān)于宅基地自愿有償退出與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)修改，均屬于原則性規(guī)定。
一審稿明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件和入市后的管理措施，但在宅基地改革領(lǐng)域仍屬于原則性規(guī)定。
實(shí)際上，在草案一審過(guò)程中，曾有委員提出：“現(xiàn)在土地管理法對(duì)農(nóng)村宅基地改革做的修改只是在現(xiàn)行土地管理法關(guān)于農(nóng)村宅基地管理制度上的修和補(bǔ)。既然三權(quán)分置改革試點(diǎn)方案正在進(jìn)行中，是不是在土地管理法修改過(guò)程當(dāng)中，在下一步研究過(guò)程當(dāng)中，結(jié)合農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革的進(jìn)展，把適當(dāng)?shù)恼呓?jīng)過(guò)一定的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)之后，納入到土地管理法修改工作中。”
但上述人士告訴《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》記者，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度兩大領(lǐng)域，二審稿改動(dòng)不大。其中，尤其是在宅基地制度改革領(lǐng)域，主要改動(dòng)并未涉及。
對(duì)此，有東部“三塊地”改革試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)業(yè)部門(mén)官員告訴記者，這或與宅基地“三塊地”改革推進(jìn)時(shí)間短，相關(guān)法理問(wèn)題尚未厘清，政策儲(chǔ)備不夠豐富有關(guān)。
而在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方面，上述人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，草案二審稿有三點(diǎn)主要改動(dòng)。
一是，根據(jù)有關(guān)改革要求，增加“城鄉(xiāng)規(guī)劃”作為確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的依據(jù)。二是，草案出于健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的考慮，增加規(guī)定：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。三是，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)入市具體辦法由“國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)制定”，修改為由“國(guó)務(wù)院制定”。
對(duì)此，廖洪樂(lè)告訴《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，之所以要求本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表，有利于實(shí)現(xiàn)入市的民主決策。同時(shí)，這個(gè)修改也從另一個(gè)角度，終結(jié)了對(duì)到底誰(shuí)來(lái)行使集體土地所有權(quán)的討論。在二審稿的語(yǔ)境下，即意味著應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)行使集體土地所有權(quán)，而對(duì)于沒(méi)有成立集體經(jīng)濟(jì)組織的村集體，則由村委會(huì)代行所有權(quán)。
對(duì)于第三處修改，廖洪樂(lè)指出，這增加了入市辦法的權(quán)威性和可行性，因?yàn)橥恋厥找娣峙渖婕爱?dāng)?shù)卣⒓w經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)三方利益，與稅務(wù)、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等主管部門(mén)都有關(guān)系，因此顯然交由國(guó)務(wù)院制定更加適合。
