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2025年08月30日
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較高的城鎮(zhèn)化率是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基本前提。當(dāng)前，我國正處于常住人口城鎮(zhèn)化率邁入60%的關(guān)鍵時期，受新增農(nóng)民工數(shù)量大幅減少的影響，城鎮(zhèn)化增速面臨快速下滑的態(tài)勢，這將深刻影響我國現(xiàn)代化進(jìn)程。筆者建議“十四五” 時期，適應(yīng)我國人口流動的新形勢，加大力度推動存量農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居，帶動其家屬的城鎮(zhèn)化，從而遏制我國城鎮(zhèn)化增速快速下滑態(tài)勢，為2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。
較高的城鎮(zhèn)化率是到2035年我國基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要前提
2019年我國城鎮(zhèn)化率為60.6%，略高于世界平均水平，但在G20國家中還處于倒數(shù)第三，僅排在印度和印尼之前，我國農(nóng)村人口規(guī)模依然相當(dāng)于美國整個國家人口規(guī)模的2倍。雖然高城鎮(zhèn)化率不是衡量發(fā)達(dá)國家的數(shù)據(jù)表征，但卻是美國、英國、德國、法國、日本等發(fā)達(dá)國家的典型特征，其水平都在80%左右，日本甚至高達(dá)91.1%。從世界各國可以看出，達(dá)到城鄉(xiāng)動態(tài)平衡的飽和城鎮(zhèn)化率大都接近或超過80%。
我國是世界人口第一大國，人口基數(shù)大，農(nóng)村人均耕地少，要在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化即城市和農(nóng)村均實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須大規(guī)模減少農(nóng)村人口，達(dá)到比美國等發(fā)達(dá)國家更高的城鎮(zhèn)化率（由于人口基數(shù)大，即使我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到90%，也還有1.4億的農(nóng)村人口） 。試想，即使到2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%，也還有25%的人口（約3.5億人）在我國農(nóng)村地區(qū)，其農(nóng)村人口規(guī)模比國土面積與我國相當(dāng)?shù)拿绹粐娜丝谝?guī)模（3. 27億人）還要大， 如此大規(guī)模的人口居住在農(nóng)村要基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是不太現(xiàn)實(shí)的。而我國到2035年要達(dá)到75%的城鎮(zhèn)化水平，意味著2019-2035年我國城鎮(zhèn)化增速至少要達(dá)到年均提高0.9個百分點(diǎn)。
如不采取措施，“十四五” 及更長一段時期我國城鎮(zhèn)化速率將快速下滑
城鎮(zhèn)化水平是衡量中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要標(biāo)尺，城鎮(zhèn)人口是測算城鎮(zhèn)化水平的核心指標(biāo)。城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)，涉及城鎮(zhèn)人口自然增長、鄉(xiāng)城遷移人口、城鄉(xiāng)劃分范圍變化三個方面，任何一方面的變動都會對城鎮(zhèn)化水平、速度產(chǎn)生影響。
（一）當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化速率變化較大程度上取決于每年新增農(nóng)民工數(shù)量
通常認(rèn)為，十年一次的人口普查數(shù)據(jù)提供的城鎮(zhèn)化率大致能更真實(shí)地反映城鎮(zhèn)化情況，即2010年的城鎮(zhèn)化率（49.95%）是相對準(zhǔn)確的。以此為基礎(chǔ)，通過對每年的新增城鎮(zhèn)人口增長因素進(jìn)行分解，可以推算和分析“十四五”及更長一段時期我國城鎮(zhèn)化速度。
剔除人為的城鄉(xiāng)劃分范圍的影響，每年我國新增城鎮(zhèn)人口包括城鎮(zhèn)人口的自然增長；新增農(nóng)民工數(shù)量；普通高等院校的農(nóng)村籍新生；農(nóng)村籍入伍人員。2010年以來我國城鎮(zhèn)人口的自然增長每年基本穩(wěn)定在350萬左右、普通高等院校的農(nóng)村籍新生每年穩(wěn)定在320萬左右、農(nóng)村籍入伍人員每年穩(wěn)定在25萬左右，預(yù)計(jì)“十四五”時期城鎮(zhèn)人口自然增長率、我國高考招生規(guī)模、征兵規(guī)模不會發(fā)生重大變化，相應(yīng)地我國城鎮(zhèn)人口的自然增長、普通高等院校的農(nóng)村籍新生、農(nóng)村籍入伍人員也將保持相對穩(wěn)定，由此可以推出“十四五”及較長一段時期我國新增城鎮(zhèn)人口以及城鎮(zhèn)速率主要取決于新增農(nóng)民工數(shù)量。
（二）我國每年新增農(nóng)民工數(shù)量下降將是長期趨勢
根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的農(nóng)民工監(jiān)測報告，我國新增農(nóng)民工數(shù)量呈下降態(tài)勢，由2010年1245萬人下降到2019年的241萬人，年均下降16.7%。新增農(nóng)民工數(shù)量下降的主要原因是每年可供進(jìn)入勞動者隊(duì)伍的農(nóng)村人口的大為減少：一方面，我國的人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。如果以16-18歲三個年齡隊(duì)列的農(nóng)村人口平均值作為每年新進(jìn)入勞動年齡的農(nóng)村人口數(shù)量，2016年新進(jìn)入勞動年齡的農(nóng)村人口約為800萬左右，而這一數(shù)字在10年前的2006年約為1100萬；另一方面，大量農(nóng)村勞動年齡人口進(jìn)入高校。在1998年高校擴(kuò)招之前，每年的普通高校新生約為100萬，其中農(nóng)村籍比例約40%；而到2015年我國普通高校新生人數(shù)超過820萬，農(nóng)村籍比例超過60%。由此可見，農(nóng)民工總量增速的下降將是一個長期趨勢。
（ 三） 如果不采取措施，“十四五”及更長一段時期我國城鎮(zhèn)化速率將快速下降到年均增長僅0.5個百分點(diǎn)
2019年我國新增農(nóng)民工數(shù)量僅為241萬人，預(yù)計(jì)到“十四五” 時期我國新增農(nóng)民工將接近“零增長”，那么我國新增城鎮(zhèn)人口主要來自每年350萬左右的城鎮(zhèn)自然增長人口、320萬左右的普通高等院校的農(nóng)村籍新生以及25萬左右農(nóng)村籍入伍人員，即每年的新增城鎮(zhèn)人口將穩(wěn)定在695萬左右，即城鎮(zhèn)化速率將從“十三五”時期的年均1.1個百分點(diǎn)下降到0.5個百分點(diǎn)。與此同時，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積已達(dá)11.9 萬平方公里，按1平方公里承載1萬人計(jì)算，足以容納我國超過80%的人口，我國城市快速擴(kuò)張的時代已經(jīng)過去，通過城鄉(xiāng)劃分范圍調(diào)整提高城鎮(zhèn)化率已經(jīng)沒有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)了。
實(shí)施存量農(nóng)民工落戶定居工程，帶動家屬隨遷城鎮(zhèn)是防止“十四五”及更長一段時期城鎮(zhèn)化速率快速下滑的關(guān)鍵
我國農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，與發(fā)達(dá)國家歷史上鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移的一個最大不同之處就在于發(fā)達(dá)國家歷史上的鄉(xiāng)城遷移是舉家遷移，而我國的農(nóng)民工大多并未攜帶家屬。當(dāng)前，在我國的外出農(nóng)民工中，實(shí)現(xiàn)舉家遷移的農(nóng)民工只有兩成左右，有約2/3的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)齡階段兒童在農(nóng)村留守，可見留在農(nóng)村的大多是老人、婦女和兒童，是農(nóng)民工的家屬。當(dāng)前，我國農(nóng)村戶籍人口約為8.2億，扣除2.8億的農(nóng)民工數(shù)量后，還剩約5.4億，這些人大部分是外出農(nóng)民工的留守家屬，而他們正是未來城鎮(zhèn)化水平提升的主要貢獻(xiàn)力量。可以預(yù)見，隨著新增農(nóng)民工數(shù)量的快速下降，農(nóng)民工家屬成為新增城鎮(zhèn)人口的主力。
要實(shí)現(xiàn)2035年達(dá)到75%的常住人口城鎮(zhèn)化率，必須推動存量農(nóng)民工落戶定居城鎮(zhèn)帶動家屬的城鎮(zhèn)化。2019年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%，要實(shí)現(xiàn)到2035年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%的目標(biāo)，年均增速必須達(dá)到0.90個百分點(diǎn)，這與不采取措施預(yù)計(jì)“十四五”時期下降到0.5個百分點(diǎn)還有年均0.4個百分點(diǎn)的差距，即年均570萬左右的新增城鎮(zhèn)人口缺口。只有加大力度，實(shí)施存量農(nóng)民工落戶定居工程，推動存量農(nóng)民工加快落戶定居城鎮(zhèn)，從而帶動農(nóng)民工家屬的城鎮(zhèn)化才能彌補(bǔ)這一缺口，從而維持相對較高的城鎮(zhèn)化速率。
當(dāng)然，推動存量農(nóng)民工家屬的城鎮(zhèn)化，需要加快建立使農(nóng)民工家屬在城鎮(zhèn)長期生活的保障機(jī)制。與農(nóng)民工不同，農(nóng)民工家屬更多是消費(fèi)型而非生產(chǎn)型群體，對教育、醫(yī)療、住房、社會保障等公共服務(wù)的需求遠(yuǎn)高于農(nóng)民工自身。為適應(yīng)這種變化， 建議“十四五”及更長一段時期我國要以戶籍制度改革為總牽引，推動住房、教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)的配套改革，增強(qiáng)對城鎮(zhèn)公共服務(wù)的保障水平。特別是要把住房保障作為幫助農(nóng)民工及家屬落戶城鎮(zhèn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，增強(qiáng)以解決城鎮(zhèn)新居民住房需求為重點(diǎn)，擴(kuò)大外來人口密集地區(qū)土地供給，鼓勵地方政府利用集體建設(shè)用地為落戶農(nóng)民工提供基本住房保障，建立健全購租并舉的住房制度，加快完善城鎮(zhèn)住房保障體系。
文章來源：《中國發(fā)展觀察》雜志2020年第12期，本文系2019年度國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《推進(jìn)農(nóng)民工落戶的區(qū)域差別化政策體系構(gòu)建研究》（批準(zhǔn)號19AJL009）的階段性成果之一
（作者：歐陽慧，系國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所城鎮(zhèn)發(fā)展室主任、研究員、城市化委員會委員）
