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2025年07月16日
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較高的城鎮(zhèn)化率是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基本前提。當(dāng)前，我國(guó)正處于常住人口城鎮(zhèn)化率邁入60%的關(guān)鍵時(shí)期，受新增農(nóng)民工數(shù)量大幅減少的影響，城鎮(zhèn)化增速面臨快速下滑的態(tài)勢(shì)，這將深刻影響我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。筆者建議“十四五” 時(shí)期，適應(yīng)我國(guó)人口流動(dòng)的新形勢(shì)，加大力度推動(dòng)存量農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居，帶動(dòng)其家屬的城鎮(zhèn)化，從而遏制我國(guó)城鎮(zhèn)化增速快速下滑態(tài)勢(shì)，為2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。
較高的城鎮(zhèn)化率是到2035年我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要前提
2019年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為60.6%，略高于世界平均水平，但在G20國(guó)家中還處于倒數(shù)第三，僅排在印度和印尼之前，我國(guó)農(nóng)村人口規(guī)模依然相當(dāng)于美國(guó)整個(gè)國(guó)家人口規(guī)模的2倍。雖然高城鎮(zhèn)化率不是衡量發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)據(jù)表征，但卻是美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的典型特征，其水平都在80%左右，日本甚至高達(dá)91.1%。從世界各國(guó)可以看出，達(dá)到城鄉(xiāng)動(dòng)態(tài)平衡的飽和城鎮(zhèn)化率大都接近或超過80%。
我國(guó)是世界人口第一大國(guó)，人口基數(shù)大，農(nóng)村人均耕地少，要在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化即城市和農(nóng)村均實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須大規(guī)模減少農(nóng)村人口，達(dá)到比美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家更高的城鎮(zhèn)化率（由于人口基數(shù)大，即使我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到90%，也還有1.4億的農(nóng)村人口） 。試想，即使到2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%，也還有25%的人口（約3.5億人）在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，其農(nóng)村人口規(guī)模比國(guó)土面積與我國(guó)相當(dāng)?shù)拿绹?guó)一國(guó)的人口規(guī)模（3. 27億人）還要大， 如此大規(guī)模的人口居住在農(nóng)村要基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是不太現(xiàn)實(shí)的。而我國(guó)到2035年要達(dá)到75%的城鎮(zhèn)化水平，意味著2019-2035年我國(guó)城鎮(zhèn)化增速至少要達(dá)到年均提高0.9個(gè)百分點(diǎn)。
如不采取措施，“十四五” 及更長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化速率將快速下滑
城鎮(zhèn)化水平是衡量中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要標(biāo)尺，城鎮(zhèn)人口是測(cè)算城鎮(zhèn)化水平的核心指標(biāo)。城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)，涉及城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)、鄉(xiāng)城遷移人口、城鄉(xiāng)劃分范圍變化三個(gè)方面，任何一方面的變動(dòng)都會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化水平、速度產(chǎn)生影響。
（一）當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化速率變化較大程度上取決于每年新增農(nóng)民工數(shù)量
通常認(rèn)為，十年一次的人口普查數(shù)據(jù)提供的城鎮(zhèn)化率大致能更真實(shí)地反映城鎮(zhèn)化情況，即2010年的城鎮(zhèn)化率（49.95%）是相對(duì)準(zhǔn)確的。以此為基礎(chǔ)，通過對(duì)每年的新增城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)因素進(jìn)行分解，可以推算和分析“十四五”及更長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化速度。
剔除人為的城鄉(xiāng)劃分范圍的影響，每年我國(guó)新增城鎮(zhèn)人口包括城鎮(zhèn)人口的自然增長(zhǎng)；新增農(nóng)民工數(shù)量；普通高等院校的農(nóng)村籍新生；農(nóng)村籍入伍人員。2010年以來我國(guó)城鎮(zhèn)人口的自然增長(zhǎng)每年基本穩(wěn)定在350萬左右、普通高等院校的農(nóng)村籍新生每年穩(wěn)定在320萬左右、農(nóng)村籍入伍人員每年穩(wěn)定在25萬左右，預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)率、我國(guó)高考招生規(guī)模、征兵規(guī)模不會(huì)發(fā)生重大變化，相應(yīng)地我國(guó)城鎮(zhèn)人口的自然增長(zhǎng)、普通高等院校的農(nóng)村籍新生、農(nóng)村籍入伍人員也將保持相對(duì)穩(wěn)定，由此可以推出“十四五”及較長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)新增城鎮(zhèn)人口以及城鎮(zhèn)速率主要取決于新增農(nóng)民工數(shù)量。
（二）我國(guó)每年新增農(nóng)民工數(shù)量下降將是長(zhǎng)期趨勢(shì)
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告，我國(guó)新增農(nóng)民工數(shù)量呈下降態(tài)勢(shì)，由2010年1245萬人下降到2019年的241萬人，年均下降16.7%。新增農(nóng)民工數(shù)量下降的主要原因是每年可供進(jìn)入勞動(dòng)者隊(duì)伍的農(nóng)村人口的大為減少：一方面，我國(guó)的人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。如果以16-18歲三個(gè)年齡隊(duì)列的農(nóng)村人口平均值作為每年新進(jìn)入勞動(dòng)年齡的農(nóng)村人口數(shù)量，2016年新進(jìn)入勞動(dòng)年齡的農(nóng)村人口約為800萬左右，而這一數(shù)字在10年前的2006年約為1100萬；另一方面，大量農(nóng)村勞動(dòng)年齡人口進(jìn)入高校。在1998年高校擴(kuò)招之前，每年的普通高校新生約為100萬，其中農(nóng)村籍比例約40%；而到2015年我國(guó)普通高校新生人數(shù)超過820萬，農(nóng)村籍比例超過60%。由此可見，農(nóng)民工總量增速的下降將是一個(gè)長(zhǎng)期趨勢(shì)。
（ 三） 如果不采取措施，“十四五”及更長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化速率將快速下降到年均增長(zhǎng)僅0.5個(gè)百分點(diǎn)
2019年我國(guó)新增農(nóng)民工數(shù)量?jī)H為241萬人，預(yù)計(jì)到“十四五” 時(shí)期我國(guó)新增農(nóng)民工將接近“零增長(zhǎng)”，那么我國(guó)新增城鎮(zhèn)人口主要來自每年350萬左右的城鎮(zhèn)自然增長(zhǎng)人口、320萬左右的普通高等院校的農(nóng)村籍新生以及25萬左右農(nóng)村籍入伍人員，即每年的新增城鎮(zhèn)人口將穩(wěn)定在695萬左右，即城鎮(zhèn)化速率將從“十三五”時(shí)期的年均1.1個(gè)百分點(diǎn)下降到0.5個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積已達(dá)11.9 萬平方公里，按1平方公里承載1萬人計(jì)算，足以容納我國(guó)超過80%的人口，我國(guó)城市快速擴(kuò)張的時(shí)代已經(jīng)過去，通過城鄉(xiāng)劃分范圍調(diào)整提高城鎮(zhèn)化率已經(jīng)沒有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)了。
實(shí)施存量農(nóng)民工落戶定居工程，帶動(dòng)家屬隨遷城鎮(zhèn)是防止“十四五”及更長(zhǎng)一段時(shí)期城鎮(zhèn)化速率快速下滑的關(guān)鍵
我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，與發(fā)達(dá)國(guó)家歷史上鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移的一個(gè)最大不同之處就在于發(fā)達(dá)國(guó)家歷史上的鄉(xiāng)城遷移是舉家遷移，而我國(guó)的農(nóng)民工大多并未攜帶家屬。當(dāng)前，在我國(guó)的外出農(nóng)民工中，實(shí)現(xiàn)舉家遷移的農(nóng)民工只有兩成左右，有約2/3的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)齡階段兒童在農(nóng)村留守，可見留在農(nóng)村的大多是老人、婦女和兒童，是農(nóng)民工的家屬。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村戶籍人口約為8.2億，扣除2.8億的農(nóng)民工數(shù)量后，還剩約5.4億，這些人大部分是外出農(nóng)民工的留守家屬，而他們正是未來城鎮(zhèn)化水平提升的主要貢獻(xiàn)力量。可以預(yù)見，隨著新增農(nóng)民工數(shù)量的快速下降，農(nóng)民工家屬成為新增城鎮(zhèn)人口的主力。
要實(shí)現(xiàn)2035年達(dá)到75%的常住人口城鎮(zhèn)化率，必須推動(dòng)存量農(nóng)民工落戶定居城鎮(zhèn)帶動(dòng)家屬的城鎮(zhèn)化。2019年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%，要實(shí)現(xiàn)到2035年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%的目標(biāo)，年均增速必須達(dá)到0.90個(gè)百分點(diǎn)，這與不采取措施預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期下降到0.5個(gè)百分點(diǎn)還有年均0.4個(gè)百分點(diǎn)的差距，即年均570萬左右的新增城鎮(zhèn)人口缺口。只有加大力度，實(shí)施存量農(nóng)民工落戶定居工程，推動(dòng)存量農(nóng)民工加快落戶定居城鎮(zhèn)，從而帶動(dòng)農(nóng)民工家屬的城鎮(zhèn)化才能彌補(bǔ)這一缺口，從而維持相對(duì)較高的城鎮(zhèn)化速率。
當(dāng)然，推動(dòng)存量農(nóng)民工家屬的城鎮(zhèn)化，需要加快建立使農(nóng)民工家屬在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期生活的保障機(jī)制。與農(nóng)民工不同，農(nóng)民工家屬更多是消費(fèi)型而非生產(chǎn)型群體，對(duì)教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等公共服務(wù)的需求遠(yuǎn)高于農(nóng)民工自身。為適應(yīng)這種變化， 建議“十四五”及更長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)要以戶籍制度改革為總牽引，推動(dòng)住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)的配套改革，增強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)公共服務(wù)的保障水平。特別是要把住房保障作為幫助農(nóng)民工及家屬落戶城鎮(zhèn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，增強(qiáng)以解決城鎮(zhèn)新居民住房需求為重點(diǎn)，擴(kuò)大外來人口密集地區(qū)土地供給，鼓勵(lì)地方政府利用集體建設(shè)用地為落戶農(nóng)民工提供基本住房保障，建立健全購(gòu)租并舉的住房制度，加快完善城鎮(zhèn)住房保障體系。
文章來源：《中國(guó)發(fā)展觀察》雜志2020年第12期，本文系2019年度國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《推進(jìn)農(nóng)民工落戶的區(qū)域差別化政策體系構(gòu)建研究》（批準(zhǔn)號(hào)19AJL009）的階段性成果之一
（作者：歐陽(yáng)慧，系國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所城鎮(zhèn)發(fā)展室主任、研究員、城市化委員會(huì)委員）
