專家專訪|市民化與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的啟示
時(shí)間：2021-05-31 12:51:32
作者：陳紅艷
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是在十八大報(bào)告中提出的一種方針。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。
在 “十四五”期間，我國(guó)將深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%，發(fā)展壯大城市群和都市圈，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。
按照最新的七普統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到63.89%，我國(guó)的城鎮(zhèn)化將逐步進(jìn)入到下半場(chǎng)。
那么，我國(guó)城市化進(jìn)程是否與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配？農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)化的關(guān)聯(lián)？我們國(guó)家未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)核心任務(wù)和重要目標(biāo)？針對(duì)這些公眾較為關(guān)切的話題，城市化雜志特邀中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授柴鐸從專業(yè)視角，為我們答疑解惑。
城市化雜志：我國(guó)城鎮(zhèn)化率處于什么樣的水平，過(guò)去十年，城市化進(jìn)程和我國(guó)突飛猛進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，是否匹配？
柴鐸：城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。我國(guó)經(jīng)歷了快速的城鎮(zhèn)化過(guò)程，城鎮(zhèn)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，應(yīng)該是越來(lái)越匹配的。但是從人口城鎮(zhèn)化的角度看， 2010年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化比重為49.69%，戶籍人口城鎮(zhèn)化水平為32.5%；到了2020年常住人口城鎮(zhèn)化比重為63.89%，戶籍人口城鎮(zhèn)化比重45.4%，其差額為18.4%，甚至還擴(kuò)大了。這說(shuō)明在這十年中的戶籍制度改革總體還是不夠快，使得人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展，跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和城鎮(zhèn)成長(zhǎng)的速度。
七普數(shù)據(jù)揭示出我們國(guó)家城市化率已經(jīng)突破63%，已經(jīng)從農(nóng)業(yè)社會(huì)過(guò)渡到城市社會(huì)，但是未來(lái)距離發(fā)達(dá)國(guó)家80%-90%的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間當(dāng)中，中國(guó)城鎮(zhèn)化的核心議題，還是農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，這是城市化的一個(gè)基本含義，也是我們國(guó)家目前還需要繼續(xù)推進(jìn)的一項(xiàng)工作。
城市化雜志：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)化的關(guān)聯(lián)？
柴鐸：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分為4個(gè)層次：身份的市民化、生產(chǎn)方式的市民化、生活方式的市民化、未來(lái)發(fā)展的市民化。
其實(shí)，最初的政策著手點(diǎn)，肯定是先通過(guò)戶籍管理方式轉(zhuǎn)變來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化。那么我們國(guó)家的戶籍制政策，就是讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城市公共服務(wù)，在城市當(dāng)中就業(yè)、生活以及實(shí)現(xiàn)未來(lái)發(fā)展相掛鉤的，所以戶籍政策成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市當(dāng)中實(shí)現(xiàn)市民化的一個(gè)突破點(diǎn)。
城市化雜志：在很多人想象中，農(nóng)民一旦進(jìn)城落戶，就會(huì)很快實(shí)現(xiàn)全方位的市民化，這種預(yù)期是否過(guò)高了，在您看來(lái)如何完成高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化？如何真正的市民化？
柴鐸： 農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城之后，要想讓他自發(fā)地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，其實(shí)是有很大的難度，讓他適應(yīng)城市的生活方式，在城市當(dāng)中獲取到工作機(jī)會(huì)和發(fā)展機(jī)會(huì)，是需要一定的人為干預(yù)和扶持的。
在一些欠發(fā)達(dá)國(guó)家，我們今天所提的所謂中等收入陷阱，比如印度、巴西，之所以能夠形成大量貧民窟，就是因?yàn)榇罅康娜丝谟咳氤鞘兄螅诔鞘挟?dāng)中尋找不到合適的工作機(jī)會(huì)。原來(lái)他們的宗主國(guó)是葡萄牙，包括英國(guó)在殖民時(shí)期，把他們當(dāng)做原材料的產(chǎn)地，所以他們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常單一，而且第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)，整體容量有限，比如印度的第二產(chǎn)業(yè)，原來(lái)基本上都是一些原材料的加工產(chǎn)業(yè)。
大量的人口在城市當(dāng)中土地私有化，允許他們土地買賣，土地賣出去之后，失地農(nóng)民進(jìn)城發(fā)現(xiàn)城市當(dāng)中沒(méi)有太多就業(yè)機(jī)會(huì)，長(zhǎng)此以往就會(huì)形成貧民窟，造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，阻礙城市發(fā)展。而大量的人口沒(méi)有轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)力，也是很多國(guó)家陷入中等收入陷阱的一個(gè)重要原因。我們國(guó)家未來(lái)應(yīng)該避免這樣現(xiàn)象發(fā)生。
農(nóng)業(yè)人口市民化不是一個(gè)天然的過(guò)程，不是說(shuō)農(nóng)村人口進(jìn)城之后就完事大吉了，在第三世界國(guó)家，現(xiàn)在一些金磚國(guó)家，比如說(shuō)巴西，都能夠看到農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城之后，市民化失敗所帶來(lái)的惡果，所以說(shuō)我們國(guó)家如何能夠保障他們的生存權(quán)，發(fā)展權(quán)是一個(gè)非常重要的命題。
我們國(guó)家推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，就是把農(nóng)民從土地上解放出來(lái)。在農(nóng)村允許宅基地流轉(zhuǎn)，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，讓這些“新市民”在農(nóng)村當(dāng)中的資產(chǎn)能夠變現(xiàn)，能夠讓他們?cè)诔鞘挟?dāng)中生活，提供第一筆安家經(jīng)費(fèi)的支持。這樣才能實(shí)現(xiàn)真正的市民化。
城市化雜志：中國(guó)城鎮(zhèn)化背后，是城市格局裂變，對(duì)于中國(guó)城鎮(zhèn)化路徑的探討您有何建議？
柴鐸：我們國(guó)家歷史上，之所以能取得這樣快速的長(zhǎng)足的發(fā)展成就，依靠的是工農(nóng)業(yè)剪刀差。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究過(guò)程當(dāng)中，始終都在權(quán)衡取舍的一個(gè)目標(biāo)，有的時(shí)候?yàn)榱颂嵘?，就不得不犧牲一些公平性，有的時(shí)候?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)公平，就會(huì)犧牲效率。比如，大鍋飯的問(wèn)題，大家都體會(huì)非常深。我們國(guó)家過(guò)去取得這樣大的發(fā)展成就，也是這樣一個(gè)思維，在我們國(guó)家如何使中國(guó)從一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)國(guó)快速轉(zhuǎn)化為一個(gè)先進(jìn)的工業(yè)國(guó)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們不得不在一定歷史時(shí)期，犧牲一些公平來(lái)提升我們的經(jīng)濟(jì)效率。
“十四五”規(guī)劃提出，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展和鄉(xiāng)有效的互幫互促，或者說(shuō)反哺，互饋的一個(gè)機(jī)制。實(shí)際上，廣闊的鄉(xiāng)村地區(qū)是城市發(fā)展的重要后備空間，也是城市重要的生態(tài)功能屏障和景觀園地。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)的一些資源，現(xiàn)在已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)和都市需求有效對(duì)接，也就是我們說(shuō)的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)先行。那么鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，就需要城市的消費(fèi)能力，圍繞城市的消費(fèi)能力，如何促進(jìn)農(nóng)村閑散資源和城市有效對(duì)接，這是我們未來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互饋的一個(gè)核心命題。
大城市取消落戶限制，一方面是務(wù)實(shí)的政策態(tài)度。今天我們客觀的承認(rèn)我們國(guó)家這樣一個(gè)現(xiàn)狀，通過(guò)戶籍政策改革，讓更廣大的人民能夠享受到城鎮(zhèn)化的綜合紅利。 另外一個(gè)方面，放松一些大城市的落戶限制，是改善我們國(guó)家人口和產(chǎn)業(yè)空間布局的一個(gè)重要的舉措，在京津冀、長(zhǎng)三角、大灣區(qū)的一些特大型的中心城市其資源環(huán)境承載力已經(jīng)趨于飽和，未來(lái)要改善我們國(guó)家人口和產(chǎn)業(yè)的空間布局，就需要去發(fā)展次一級(jí)的城市，有利于他們吸引人口，吸引產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化我們國(guó)家人口和產(chǎn)業(yè)的空間布局。
未來(lái)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化的空間布局，通過(guò)構(gòu)建層次清晰的城鎮(zhèn)化體系，優(yōu)化東中西部不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化格局，形成一個(gè)中心城市、次中心城市區(qū)域功能節(jié)點(diǎn)搭配合理，任務(wù)分工明確，功能定位清晰的城鎮(zhèn)化格局，是我們國(guó)家未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)核心任務(wù)和重要目標(biāo)。
