專家專訪|市民化與新型城鎮化發展的啟示
時間：2021-05-31 12:51:32
作者：陳紅艷
新型城鎮化建設是在十八大報告中提出的一種方針。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。
在 “十四五”期間，我國將深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，加快農業轉移人口市民化，常住人口城鎮化率提高到65%，發展壯大城市群和都市圈，提升城鎮化發展質量。
按照最新的七普統計數據，我國常住人口城鎮化率已達到63.89%，我國的城鎮化將逐步進入到下半場。
那么，我國城市化進程是否與我國的經濟發展相匹配？農業轉移人口與城鎮化的關聯？我們國家未來城鎮化發展的一個核心任務和重要目標？針對這些公眾較為關切的話題，城市化雜志特邀中央財經大學副教授柴鐸從專業視角，為我們答疑解惑。
城市化雜志：我國城鎮化率處于什么樣的水平，過去十年，城市化進程和我國突飛猛進的經濟發展相比，是否匹配？
柴鐸：城鎮化是經濟發展的結果。我國經歷了快速的城鎮化過程，城鎮化發展和經濟發展的關系，應該是越來越匹配的。但是從人口城鎮化的角度看， 2010年我國常住人口城鎮化比重為49.69%，戶籍人口城鎮化水平為32.5%；到了2020年常住人口城鎮化比重為63.89%，戶籍人口城鎮化比重45.4%，其差額為18.4%，甚至還擴大了。這說明在這十年中的戶籍制度改革總體還是不夠快，使得人口城鎮化的發展，跟不上經濟發展的速度和城鎮成長的速度。
七普數據揭示出我們國家城市化率已經突破63%，已經從農業社會過渡到城市社會，但是未來距離發達國家80%-90%的城鎮化目標，還有相當長的一段路要走。在相當長的一段時間當中，中國城鎮化的核心議題，還是農業人口向城市轉移，農業轉移人口的市民化，這是城市化的一個基本含義，也是我們國家目前還需要繼續推進的一項工作。
城市化雜志：農業轉移人口與城鎮化的關聯？
柴鐸：農業轉移人口分為4個層次：身份的市民化、生產方式的市民化、生活方式的市民化、未來發展的市民化。
其實，最初的政策著手點，肯定是先通過戶籍管理方式轉變來推動城鎮化。那么我們國家的戶籍制政策，就是讓農業轉移人口享受城市公共服務，在城市當中就業、生活以及實現未來發展相掛鉤的，所以戶籍政策成為推動農業人口向城市轉移，以及農業轉移人口在城市當中實現市民化的一個突破點。
城市化雜志：在很多人想象中，農民一旦進城落戶，就會很快實現全方位的市民化，這種預期是否過高了，在您看來如何完成高質量的農業轉移人口市民化？如何真正的市民化？
柴鐸： 農業人口進城之后，要想讓他自發地實現城鎮化，其實是有很大的難度，讓他適應城市的生活方式，在城市當中獲取到工作機會和發展機會，是需要一定的人為干預和扶持的。
在一些欠發達國家，我們今天所提的所謂中等收入陷阱，比如印度、巴西，之所以能夠形成大量貧民窟，就是因為大量的人口涌入城市之后，在城市當中尋找不到合適的工作機會。原來他們的宗主國是葡萄牙，包括英國在殖民時期，把他們當做原材料的產地，所以他們的產業結構非常單一，而且第二產業、第三產業，整體容量有限，比如印度的第二產業，原來基本上都是一些原材料的加工產業。
大量的人口在城市當中土地私有化，允許他們土地買賣，土地賣出去之后，失地農民進城發現城市當中沒有太多就業機會，長此以往就會形成貧民窟，造成嚴重的社會問題，阻礙城市發展。而大量的人口沒有轉化為勞動力，也是很多國家陷入中等收入陷阱的一個重要原因。我們國家未來應該避免這樣現象發生。
農業人口市民化不是一個天然的過程，不是說農村人口進城之后就完事大吉了，在第三世界國家，現在一些金磚國家，比如說巴西，都能夠看到農業人口進城之后，市民化失敗所帶來的惡果，所以說我們國家如何能夠保障他們的生存權，發展權是一個非常重要的命題。
我們國家推動農業轉移人口市民化，就是把農民從土地上解放出來。在農村允許宅基地流轉，允許集體經營性建設用地入市，讓這些“新市民”在農村當中的資產能夠變現，能夠讓他們在城市當中生活，提供第一筆安家經費的支持。這樣才能實現真正的市民化。
城市化雜志：中國城鎮化背后，是城市格局裂變，對于中國城鎮化路徑的探討您有何建議？
柴鐸：我們國家歷史上，之所以能取得這樣快速的長足的發展成就，依靠的是工農業剪刀差。經濟學研究過程當中，始終都在權衡取舍的一個目標，有的時候為了提升效率，就不得不犧牲一些公平性，有的時候為了實現公平，就會犧牲效率。比如，大鍋飯的問題，大家都體會非常深。我們國家過去取得這樣大的發展成就，也是這樣一個思維，在我們國家如何使中國從一個落后的農業國快速轉化為一個先進的工業國，推動城鎮化和經濟發展，我們不得不在一定歷史時期，犧牲一些公平來提升我們的經濟效率。
“十四五”規劃提出，以人為核心的新型城鎮化，實現城市發展和鄉有效的互幫互促，或者說反哺，互饋的一個機制。實際上，廣闊的鄉村地區是城市發展的重要后備空間，也是城市重要的生態功能屏障和景觀園地。同時，農村地區的一些資源，現在已經能夠實現和都市需求有效對接，也就是我們說的鄉村振興產業先行。那么鄉村產業要發展，就需要城市的消費能力，圍繞城市的消費能力，如何促進農村閑散資源和城市有效對接，這是我們未來實現城鄉互饋的一個核心命題。
大城市取消落戶限制，一方面是務實的政策態度。今天我們客觀的承認我們國家這樣一個現狀，通過戶籍政策改革，讓更廣大的人民能夠享受到城鎮化的綜合紅利。 另外一個方面，放松一些大城市的落戶限制，是改善我們國家人口和產業空間布局的一個重要的舉措，在京津冀、長三角、大灣區的一些特大型的中心城市其資源環境承載力已經趨于飽和，未來要改善我們國家人口和產業的空間布局，就需要去發展次一級的城市，有利于他們吸引人口，吸引產業，轉承接產業轉移，優化我們國家人口和產業的空間布局。
未來，優化城鎮化的空間布局，通過構建層次清晰的城鎮化體系，優化東中西部不同地區的城鎮化格局，形成一個中心城市、次中心城市區域功能節點搭配合理，任務分工明確，功能定位清晰的城鎮化格局，是我們國家未來城鎮化發展的一個核心任務和重要目標。
