新浪樂居：蔡義鴻：用好政策 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)
時(shí)間：2021-06-01 10:49:54
來(lái)源：城市化網(wǎng)
新浪樂居2021年5月31報(bào)道，相關(guān)網(wǎng)址如下：
https://bj.leju.com/news/2021-05-31/15506805037759645135163.shtml
2020 年12月28日至29日在北京召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，農(nóng)民增收是全面小康的基本要求，要發(fā)展富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，積極鼓勵(lì)各類人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)……多渠道促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。筆者結(jié)合近年來(lái)關(guān)注我國(guó)城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)存在的問(wèn)題，談?wù)勈忻裣锣l(xiāng)對(duì)拓寬農(nóng)民工就業(yè)渠道的幾點(diǎn)粗淺看法。
一、人戶分離——農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)
我們國(guó)家自古以來(lái)就是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民是怎樣“被城市化”的呢？無(wú)外乎三條路徑：當(dāng)兵、考學(xué)、進(jìn)城打工！而在這三條路徑中真正能實(shí)現(xiàn)城市化的都是其中的精英或者說(shuō)是優(yōu)秀代表?，F(xiàn)役軍人必須是在軍校提拔為軍官才行。考學(xué)的必須是名牌大學(xué)畢業(yè)或者在城市能找到好單位的才行。進(jìn)城打工的要成為老板或各行業(yè)工種的骨干才行。其他大部分未能真正實(shí)現(xiàn)城市化的人就處在“半城市化”狀態(tài)，人口數(shù)量超過(guò)了 2 億人之多。中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)在 2008 年啟動(dòng)中國(guó)城市化率調(diào)查研究課題，從 2009 年開始關(guān)注“半城市化”現(xiàn)象，即將城市化率數(shù)據(jù)（或稱城鎮(zhèn)化率，下同）按城鎮(zhèn)非農(nóng)人口（即戶籍人口）與總?cè)丝谥扔?jì)算，與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局按全國(guó)城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝谥扔?jì)算出的數(shù)據(jù)相比較。2019 年 我 國(guó) 大 陸 總 人 口 140005 萬(wàn) 人，常住人口城鎮(zhèn)化率為 60.60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%，兩者之差達(dá) 16.22 個(gè)百分點(diǎn)，涉及人口 2.80億人。也就是說(shuō)這 2.80 億人中絕大多數(shù)處于“半城市化”狀態(tài)。
究竟何為“半城市化”狀態(tài)呢？具體而言，在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行和正在進(jìn)行的世界規(guī)模最宏大的城市化進(jìn)程中，農(nóng)民進(jìn)城真正被城市化的少之又少，大多數(shù)人離開鄉(xiāng)村到城市就業(yè)與生活，但在勞動(dòng)報(bào)酬、子女教育、社會(huì)保障、住房等方面并不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)等政治權(quán)利，未能真正融入城市社會(huì)。顯然，這是一種殘缺的狀態(tài)，它意味著經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利和文化權(quán)利的不完整，意味著享受國(guó)家發(fā)展成果的不平等、參與國(guó)家文明進(jìn)程的不平等。
與“半城市化”意義相同，現(xiàn)在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)時(shí)使用的一個(gè)詞是“人戶分離”。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的調(diào)查結(jié)果，2015—2019 年我國(guó)人戶分離人口、 流動(dòng)人口和農(nóng)民工總量見附表 1。
附表1：2015—2019年我國(guó)人戶分離、流動(dòng)人口、農(nóng)民工總量統(tǒng)計(jì)
年度 人戶分離 流動(dòng)人口 農(nóng)民工
2015 2.94億人 2.47億人 2.77億人
2016 2.92億人 2.45億人 2.82億人
2017 2.91億人 2.44億人 2.87億人
2018 2.86億人 2.41億人 2.88億人
2019 2.80億人 2.36億人 2.91億人
從附表 1 中可以看出，我國(guó) 2015—2019 年人戶分離和流動(dòng)人口呈逐年遞減，但數(shù)量不大，5 年分別減少了 0.14 億人和 0.11 億人；農(nóng)民工總量卻呈逐年遞增，5 年共增加了 0.14 億人。從農(nóng)民工總量逐年遞增來(lái)看，國(guó)家推出“三個(gè) 1 億人”1 政策對(duì)農(nóng)民工的影響并不大。
一方面，我國(guó)農(nóng)民工存在就業(yè)渠道單一，進(jìn)城務(wù)工尋找就業(yè)機(jī)會(huì)積極性仍然高漲；另一方面，解決人戶分離雖然取得了一定進(jìn)展，但力度不大，從公布的各組數(shù)據(jù)來(lái)看，解決的對(duì)象傾向于流動(dòng)人口，對(duì)農(nóng)民工人戶分離解決的數(shù)量偏少，建議加大力度。
從國(guó)家政策層面看，解決農(nóng)民工市民化的力度是空前的，但政策的落地難度也是比較大的，這是為什么呢？我們?cè)賮?lái)看看地方政府在解決農(nóng)民工市民化方面的實(shí)施情況，以深圳 2019 年的積分落戶政策（滿分100）為例：
1. 大專學(xué)歷；60 分 全日制加 10 分；
2. 本科學(xué)歷 80 分 全日制加 10 分；
3. 社保滿一年 12 分；
4. 居住證一年 1 分；
5. 年齡情況實(shí)際年齡情況 18—35 周歲加 5 分，
35—40 周歲 1 分，40—48 周歲每增長(zhǎng) 1 歲減 5 分；
很明顯，在以上這 5 個(gè)條件中，第 1、2 條對(duì)農(nóng)民工而言是相當(dāng)難的。
二、單向高速路——導(dǎo)致我國(guó)城市患“大城市病”，鄉(xiāng)村患“空心村病”
為什么像北京、上海、廣州、深圳和全國(guó)各省會(huì)城市的落戶政策要設(shè)置如此高的學(xué)歷門檻呢？因?yàn)椋@些城市都不同程度地患了“大城市病”，而廣大農(nóng)村卻患了另一病“空心村病”，其主要病因就是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，特別是一些政策的制訂或理解執(zhí)行不到位，導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)出現(xiàn)了“單向高速路”這一失衡現(xiàn)象！
什么是城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)“單向高速路”？讓我們一起來(lái)梳理我國(guó)城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)的現(xiàn)狀，見附表 2：
附表2：我國(guó)城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)表
城市向鄉(xiāng)村的流動(dòng)
（1）市民下鄉(xiāng)訪親、旅游——全面自由；
（2）市民下鄉(xiāng)種地——表面自由（可長(zhǎng)租），實(shí)則風(fēng)險(xiǎn)巨大，不利于土地的保護(hù)與利用（掠奪性耕作，濫用化肥農(nóng)藥，使耕地快速板結(jié)、貧脊）；
（3）市民下鄉(xiāng)購(gòu)房——不自由（只能租），風(fēng)險(xiǎn)巨大（有購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房者已被直接拆除，無(wú)任何補(bǔ)償）；
（4）市民下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)——基本自由，鄉(xiāng)村土地的價(jià)格優(yōu)勢(shì)被集體土地政策所抵消，交通、教育、醫(yī)療等其他資源劣于城市，因此短期投資行為居多，不利于鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展；
鄉(xiāng)村向城市的流動(dòng)
（1）農(nóng)民進(jìn)城訪親、旅游——全面自由；
（2）農(nóng)民進(jìn)城打工——全面自由，但享受不了市民待遇，人戶分離；
（3）農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房——全面自由（限購(gòu)城市除外，限購(gòu)城市無(wú)城鄉(xiāng)差異）；
（4）農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)——全面自由；
（5）農(nóng)民在城市擁有的固定資產(chǎn)——自由流通，但農(nóng)民在鄉(xiāng)村的宅基地及其附著建筑物（如住房），卻因我國(guó)的一些不合理法規(guī)造成農(nóng)民財(cái)富的惡性沉淀。
從附表 2 可以看出，鄉(xiāng)村向城市的資源要素流動(dòng)幾乎是沒有任何障礙的，但城市的資源要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)就存在有諸多的政策性障礙，令人尷尬的是這些政策起初均是為了保護(hù)農(nóng)民利益而制定的，但隨著城市化這一歷史進(jìn)程的推進(jìn)，反而成為損害農(nóng)民利益的蕃籬。
根據(jù)九三學(xué)社 2013 年發(fā)布的調(diào)查報(bào)告，我國(guó)農(nóng)村常住人口每年以 1.6% 的速度在減少，宅基地卻以每年 1% 的速度增加；農(nóng)村每年建房占地 200 萬(wàn)畝，年投入數(shù)千億元，但其中 1/4 的住房卻常年無(wú)人居住。
如果加上土地本身的價(jià)值，我國(guó)農(nóng)民每年沉淀在土地和住宅上的財(cái)富將超過(guò)萬(wàn)億元。九三學(xué)社 2020 年發(fā)布的報(bào)告說(shuō)，目前全國(guó)農(nóng)村約有 7000 萬(wàn)套閑置農(nóng)房，一些地區(qū)農(nóng)房空置率甚至已超過(guò) 35%。
這就是“單向高速路”導(dǎo)致的不良后果。因此，要解決農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題就必須打通城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)的“雙向通行”車道。那么怎么打通呢？
三、雙向自由流動(dòng)——實(shí)現(xiàn)以人為本的高質(zhì)量城市化發(fā)展之路
為了解決“人戶分離”這一問(wèn)題，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)以人為本的城市化！
2018 年 3 月 8 日，習(xí)近平總書記指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。2018 年 9 月 26 日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018 － 2022 年）》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。
“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！? 這是黨的十九大報(bào)告中提出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求。
據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019 年我國(guó)大陸總?cè)丝?140005 萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)60.60%?？梢?，城市文明的吸引力是巨大的！由于我國(guó)人口基數(shù)大，正在進(jìn)行的城市化浪潮涉及人口規(guī)模超過(guò) 3 億人，加上地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)環(huán)境差異大，其復(fù)雜程度和難度在世界城市史或城市化史上無(wú)先例可尋，因此，我們只能摸著石頭過(guò)河，不斷摸索出適合中國(guó)國(guó)情的城市化發(fā)展道路。農(nóng)民工就業(yè)涉及方方面面，在當(dāng)下，農(nóng)民進(jìn)城打工仍是其主要就業(yè)方式，關(guān)于進(jìn)城打工就業(yè)方面社會(huì)各界探討得也比較多，這里重點(diǎn)就如何通過(guò)城鄉(xiāng)融合來(lái)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)談幾點(diǎn)看法。
第一，讓城鄉(xiāng)最核心的要素“人”相融合，打通城鄉(xiāng)居民雙向流動(dòng)。
隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》( 國(guó)發(fā)〔2014〕25 號(hào) ) 的發(fā)布，以及 2020 年1 月 1 日施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（第三次修正），制約我國(guó)城鄉(xiāng)人力和土地資源要素自由流動(dòng)的法律障礙已經(jīng)消除，但各地在執(zhí)行政策時(shí)都十分保守，這是十分令人遺憾的。俗話說(shuō)：“法無(wú)禁止即可為”，筆者希望全國(guó)各地能大膽地探索城市市民下鄉(xiāng)這個(gè)思路。
在實(shí)行市民下鄉(xiāng)過(guò)程中必須要堅(jiān)持的不是去占農(nóng)民耕地的指標(biāo)，也不是去占農(nóng)民的宅基地指標(biāo)，而是按照市場(chǎng)規(guī)則去“招拍掛”鄉(xiāng)村的集體建設(shè)用地，甚至是荒坡地。在十二年前曾經(jīng)與清華大學(xué)的秦佑國(guó)院長(zhǎng)探討過(guò)利用北京周邊的荒坡地，規(guī)劃設(shè)計(jì)成高檔住宅，面向北京的高端人才定制銷售，要求凡是購(gòu)買獨(dú)棟別墅指標(biāo)者，需自己負(fù)責(zé)該地塊的平整，并需對(duì)其周邊的荒坡地進(jìn)行綠化，這樣既能改善生態(tài)環(huán)境，還能帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)。因?yàn)?，高?jí)人才與中、初級(jí)人才的配比，國(guó)際上通行的慣例是 1:4.5—7 人，至少是保姆和保安是需要在當(dāng)?shù)卣衅浮?br />
湖南省長(zhǎng)沙縣的實(shí)踐也是不錯(cuò)的一個(gè)思路：2009 年 7 月 18 日，長(zhǎng)沙縣委、縣政府下發(fā)文件《關(guān)于鼓勵(lì)板倉(cāng)小鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出為進(jìn)一步鼓勵(lì)和吸收城市資本與民間資本向板倉(cāng)小鎮(zhèn)集聚，把板倉(cāng)小鎮(zhèn)作為長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)先行先試的試驗(yàn)區(qū)，將其打造為“中部名鎮(zhèn)·紅色板倉(cāng)”和“新農(nóng)村地標(biāo)”。根據(jù)《意見》，板倉(cāng)小鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)被確定為全縣推行放寬城鄉(xiāng)落戶政策的試點(diǎn)區(qū)域，有條件的城鎮(zhèn)居民可來(lái)此遷戶定居。凡遷戶定居者，經(jīng)批準(zhǔn)可享受當(dāng)?shù)卮迕窠ǚ看觯瑫r(shí)需繳納一定的公共設(shè)施配套費(fèi)。此外，在板倉(cāng)小鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資超過(guò) 1000 萬(wàn)元的項(xiàng)目法人也可遷戶定居，享受當(dāng)?shù)卮迕窠ǚ看觥?nbsp;
第二，政府部門的政策要融合。
特別是各部門制定的政策要相互融合，相互兼容，互利互惠，合作共贏。在城市里，我們經(jīng)常會(huì)看到馬路拉鏈，今天挖開了修下水道，明天開挖裝通信線路，后天挖開了裝自來(lái)水……沒完沒了，整天塵土飛揚(yáng)。在鄉(xiāng)村我們也經(jīng)常看到，今天水利部門的來(lái)修防洪水渠，明天農(nóng)業(yè)部門的來(lái)修農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施，后天環(huán)保部門的來(lái)維護(hù)濕地公園……弄來(lái)弄去，還是那條水溝、那片濕地。由于每個(gè)部門的資金都只考慮本部門的責(zé)任內(nèi)容，因此質(zhì)量都能達(dá)標(biāo)，但重復(fù)建設(shè)、資金浪費(fèi)卻無(wú)人過(guò)問(wèn)。假如事前各部門相互融合，會(huì)商一下，建設(shè)效果與質(zhì)量肯定是相互錦上添花。
第三，政策資本與社會(huì)資本相融合。
用好“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金”等政策。2020 年 9 月 10 日，全國(guó)首支農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金成立，包頭市美麗鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基金合伙企業(yè)（有限合伙）簽約成立，首期 5.6 億元資金順利到位。這是全國(guó)第一支專項(xiàng)用于支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的產(chǎn)業(yè)基金，全國(guó)第一支引入商業(yè)銀行支持“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的產(chǎn)業(yè)基金，全國(guó)第一支由國(guó)有商業(yè)銀行與地市級(jí)政府合作設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金，內(nèi)蒙古自治區(qū)第一支投入“十個(gè)全覆蓋”工程的產(chǎn)業(yè)基金，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行設(shè)立的第一支用于支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的產(chǎn)業(yè)基金。
當(dāng)然，還有其他很多很好的政策支持，就看我們能不能用好了。
第四，與對(duì)標(biāo)城市的資源秉賦相融合。
一是對(duì)標(biāo)城市的人口，千萬(wàn)不要被某些城市建設(shè)國(guó)際大都市、中心城市的人口指標(biāo)迷惑，要關(guān)注對(duì)標(biāo)城市的戶籍人口數(shù)。因?yàn)?，城市周邊的鄉(xiāng)村能吸引的是真正的城市人口，而不是剛剛從鄉(xiāng)村被城市化進(jìn)城的常住人口，也就是說(shuō)鄉(xiāng)村吸引的是逆城市化人口。二是對(duì)標(biāo)城市的距離，不宜太遠(yuǎn)，一般在 1 個(gè)小時(shí)車程以內(nèi)。三是對(duì)標(biāo)城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與自然資源秉賦，產(chǎn)業(yè)定位要結(jié)合對(duì)標(biāo)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和自身自然資源優(yōu)勢(shì)來(lái)謀劃，一定不要盲目打造。四是要擁抱 5G 技術(shù)，通過(guò)信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，打通城鄉(xiāng)信息互聯(lián)互通最后一公里。
比較典型的案例是廣東省佛山市順德的北滘鎮(zhèn)，周圍 1 個(gè)小時(shí)車程范圍，聚集了中國(guó)最大的家電制造集群，有超過(guò)萬(wàn)億的工業(yè)產(chǎn)值。北滘鎮(zhèn)看準(zhǔn)了工業(yè)設(shè)計(jì)園的功能，給自己設(shè)定了一個(gè)目標(biāo)，就是在北滘鎮(zhèn)的工業(yè)區(qū)規(guī)劃出 2.8 平方公里范圍，建設(shè)“廣東工業(yè)設(shè)計(jì)城”，將布局工業(yè)設(shè)計(jì)博物館、設(shè)計(jì)廣場(chǎng)、設(shè)計(jì)師公寓等項(xiàng)目，使北滘這個(gè)家電重鎮(zhèn)裝上一個(gè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的引擎。
2012年12月9日，黨的十八大剛剛閉幕，習(xí)近平總書記視察順德北滘，臨行的時(shí)候，他說(shuō)“我再來(lái)的時(shí)候你們這里應(yīng)當(dāng)有 8000 名設(shè)計(jì)師”。
第五，與人力資源部門和用人單位相融合。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019 年我國(guó)農(nóng)民工總量為 2.9 億人，其中本地農(nóng)民工 1.2 億人，外出農(nóng)民工 1.7 億人。今天的農(nóng)民工已經(jīng)不是 20 世紀(jì)七八十年代的農(nóng)民工，甚至有的雖然沒在城市落戶，但卻在城市長(zhǎng)大，因此，我國(guó)的人力資源服務(wù)企業(yè)，要有為落戶城市、用人單位提供優(yōu)質(zhì)人才服務(wù)的意識(shí)。建議可聯(lián)合各有關(guān)單位、院校和企業(yè)，創(chuàng)辦技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校（可以大、中專聯(lián)動(dòng)），學(xué)制 1 年至 3 年，并利用大數(shù)據(jù)，將農(nóng)民工按年齡、受教育程度、地區(qū)分布和市場(chǎng)需求等要素進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，采取分類培訓(xùn)與指導(dǎo)，鼓勵(lì)就近就業(yè)、定向培養(yǎng)就業(yè)。甚至可以針對(duì)各城市落戶政策實(shí)施有針對(duì)性的培訓(xùn)，幫助農(nóng)民工市民化邁出關(guān)鍵、扎實(shí)的第一步。
（作者系中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)副主任兼秘書長(zhǎng)、副編審；本文刊于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)論壇》雜志，2021年第2期總第136期第32—35頁(yè)）
