時間：2021-10-13 18:16:08
來源：城市化網(wǎng)
本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟社會論壇》雜志2021年第7期，文/蔡義鴻（中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會副主任兼秘書長）
2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議表決通過了《關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》的決議（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃》）。對如何構建新發(fā)展格局作出闡釋，強調要“堅持擴大內需這個戰(zhàn)略基點，加快培育完整內需體系，把實施擴大內需戰(zhàn)略同深化供給側結構性改革有機結合起來，以創(chuàng)新驅動、高質量供給引領和創(chuàng)造新需求，加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。”我國正在推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，正處于由快速發(fā)展向高質量發(fā)展的轉型時期，如何實現(xiàn)我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，壯大我國中等收入群體，必將是實現(xiàn)構建新發(fā)展格局和以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要抓手。
我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)新特點
中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會在2008年發(fā)布的我國首個城市化率研究報告——《中國城市化率現(xiàn)狀調查報告》中 , 認為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程從1949年到2006年，經(jīng)歷了緩慢發(fā)展 期（1949—1964）、停滯發(fā)展期（1965—1975）、平穩(wěn)發(fā)展期（1976—1999）和快速發(fā)展期（2000—2006）四個階段。在對國家統(tǒng)計局、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會發(fā)布的2001 年至2020年我國城鎮(zhèn)化率相關數(shù)據(jù)，包括常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率、人戶分離人口數(shù)量等（見表 1）分析時發(fā)現(xiàn)“十五”規(guī)劃以來的 20 年中，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程具有以下特點：
一是常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率均呈逐年遞增態(tài)勢。常住人口城鎮(zhèn)化率增速最低的2009年也達到了0.9個百分點，其余的年度增長率都超過了1個百分點，特別是2010年和2020年均超過了3個百分點，分別為3.08和3.28個百分點。2011年之后的常住人口城鎮(zhèn)化率年增速均超過了1個百分點，最高的為2020年，達到了3.28個百分點。
二是常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差異率最低的是2003年的10.83 個百分點，涉及人口約1.40億人；最高的為2020年的18.49個百分點，涉及人口達2.61億人；基本上也呈逐年遞增之勢。
表1 2001 年至 2020 年我國城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計分析
注：1. 常住人口——居住在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道且戶口在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或戶口待定的人；居住在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道且離開戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道半年以上的人；戶口在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道且外出不滿半年或在境外工作學習的人。
2. 人戶分離——居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口，國家統(tǒng)計局在2010年的統(tǒng)計年報中首次出現(xiàn)這一提法。
三是自2010年啟用人戶分離指標以來，我國人戶分離人口由2010年的2.61億人，增長至2020年的4.93億人，2015年到2019年雖呈遞減趨勢，但2020年卻一舉達到了4.93億人，離5億人整數(shù)關口僅一步之遙。這一方面可能與推進“三個一億人”城鎮(zhèn)化方案的實施有關，另一方面與第七次人口普查有關。
四是2010年和2020年兩個人口普查年度的常住人口城鎮(zhèn)化率均有大幅度增長，分別達到了3.08 和3.28個百分點，說明日常年度人口統(tǒng)計有一定的滯后性和誤差性。
從歐美發(fā)達國家85%左右的城鎮(zhèn)化率水平看，我國63.89%常住人口城鎮(zhèn)化率還有22個百分點的發(fā)展空間，按年均約1個百分點的發(fā)展速度預測，我國仍有15—20年的發(fā)展空間；如果以 45.40% 的戶籍人口城鎮(zhèn)化率來比較則還有40個百分點的發(fā)展空間，可持續(xù)發(fā)展30—40 年。
可見，我國城鎮(zhèn)化率仍有較大發(fā)展空間，但增速將逐步放緩。“十四五”及今后一段時期，我國的城鎮(zhèn)化將由快速發(fā)展向高質量發(fā)展轉型，以人為本的新型城鎮(zhèn)化依然任重道遠。
我國城鎮(zhèn)化質量亟須提高
2018 年中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會發(fā)布了首個《中國城市化質量評估報告》（簡稱《評估報告》），全國696個城市中，如果按滿分78.0計算（作者注：該評估指標體系總分為 100 分，但因若干指標數(shù)據(jù)缺失扣減了 22.0分），2016年全國城市化質量得分43.7換算成百分制為 56.1 分，未過60分及格線（圖 1）。《評估報告》認為我國的城市化質量有待提高，并具有以下六大特點：（1）城市常住人口與戶籍人口差異率比較大；（2）我國城市化質量與城市行政級別呈正相關；（3）全國城市化質量地區(qū)差異明顯，東部沿海地區(qū)城市化質量高于內陸；（4）城市群內部城市發(fā)展不均衡，亟須建立健全城市群內部協(xié)調機制；（5）城市化質量與常住人口城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟發(fā)展呈正相關；（6）流動人口的增加與城市化質量相關性不高，城市公共服務與城市化質量呈顯著正相關。
圖 1：各級別城市城市化質量得分情況
從《評估報告》各項指標分析來看，幾乎所有級別城市在常住人口與戶籍人口差異率（%）、常住人口增加率（%）、年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（%）、萬人專利數(shù)、PM2.5 年均濃度（微克 / 立方米）、城市人均公園綠地面積（m2/ 人）、萬人擁有養(yǎng)老床位數(shù)（床 / 萬人）、萬人擁有醫(yī)療機構床位數(shù)（床 / 萬人）、萬人社會組織數(shù)9個方面失分較多，特別是常住人口與戶籍人口差異率（%）、年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（%）、萬人專利數(shù)、城市人均公園綠地面積和萬人社會組織數(shù)更為突出，其平均得分率分別為48.0%、34.5%、41.1% 和 26.4%（圖 2）。
《評估報告》所反映的情況，與我國當前處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段相吻合，一方面反映出土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，另一方面反映出我國城市創(chuàng)新能力、生態(tài)環(huán)境及公共服務形態(tài)有待提高，表明我國城鎮(zhèn)化質量發(fā)展?jié)摿薮螅耙匀藶楸尽钡某擎?zhèn)化發(fā)展理念需進一步加強。
圖 2：各級城市評估指標得分率對比情況（%）
筆者作為《評估報告》的主要參與者，深感我國的城鎮(zhèn)化研究與實踐應多領域、跨學科聯(lián)動，注重全面、體現(xiàn)長遠。現(xiàn)實中，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個持續(xù)、漸進、動態(tài)的過程，在遇到或解決相應問題時，往往找不到一個能夠進行綜合性分析和指導的方案，各種各樣的政策、研究、規(guī)劃、設計，基本上是依據(jù)各行業(yè)、部門的傳統(tǒng)規(guī)范各自為政，給出的方案基本上缺少多角度論證，而各自研究設計的依據(jù)，很多還是多年前甚至是幾十年前單一行業(yè)或部門的相關規(guī)范。所以，在我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，甚至是“醫(yī)了頭，傷了腳”“顧上不顧下”的問題多有反映。近年來，盡管在政策、研究、規(guī)劃、設計方面跨學科、多領域論證開始受到重視，但還不夠。建議成立由多領域、跨學科的研究機構，由多方面的專家通過不同角度在調研的基礎上給出指導性意見和建議，從城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體考慮，將這些分散性的專業(yè)意見進行綜合、梳理、相互銜接，得到整體的提升，使其更加科學、合理，更加注重全面，更具有長遠指導意義。對于一些嚴重滯后的行業(yè)、部門規(guī)劃、設計規(guī)范，應與時俱進地更新、修編。
加快推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，壯大我國中等收入群體
大家知道，中等收入群體是購房買車、教育醫(yī)療、休閑旅游等市場消費的主力軍，是引領消費結構向高端化、服務化、多樣化、個性化升級的中堅力量，對于擴大內需有強大支撐作用。
5月13日，國家發(fā)改委國際合作司副司長高健在“國家發(fā)展改革委與美在華跨國企業(yè)高層圓桌會——‘十四五’規(guī)劃綱要交流會·上海站”活動上透露，現(xiàn)在中國有4 億中等收入群體，中國有龐大的國內市場是“確定的”。
從表1可見， 雖然我國2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達63.89%, 但戶籍城鎮(zhèn)化率僅為45.40%，兩者相差18.49個百分點，涉及人口達2.61億人。我國人戶分離人口由2010年的2.61億人，增長至2020年的4.93億人，離5億人整數(shù)關口僅一步之遙。常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍城鎮(zhèn)化率之差涉及的2.61 億人口這一群體，是我國農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的重點，也是我國培育中等收入群體的潛力所在。
國家發(fā)展改革委顯然十分關注這一群體，4月13日公布的《2021 年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》明確提出，城區(qū)常住人口300萬人以下城市落實全面取消落戶限制政策。這必將對該人口群體產(chǎn)生重大影響，我國常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的巨大缺口有望逐步消除。
第一，逐步實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展
針對我國土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的實際，我國的國土空間規(guī)劃應按照城市群布局、城市實際管理人口配置公共資源，將用地指標和發(fā)展空間向人口流入城市傾斜，對人口凈流入、經(jīng)濟發(fā)展快的城市，特別是長三角、珠三角、京津冀等城市群中的大都市，可適當增加土地指標配置，盡早實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展。要以城市群為主體協(xié)調大城市和中小城市發(fā)展定位、發(fā)展空間的配置，激發(fā)大中小城市政府的發(fā)展積極性，打破行政壁壘，優(yōu)化行政區(qū)劃設置，推動各類要素加快形成新一輪合理配置。
第二，要加快建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場
深化改革，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源平等交換、雙向流動。合法合規(guī)推進農(nóng)村建設用地平等入市，引導使用權有序退出，拓寬城市高生產(chǎn)力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，增強城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展后勁。完善城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤政策，對農(nóng)村土地使用權退出給予合理的市場化補償，并與城市公共服務掛鉤。為農(nóng)業(yè)轉移人口提供就業(yè)培訓、職業(yè)發(fā)展輔導，從而壯大城市人口群體，帶來穩(wěn)定升級的消費需求。
第三，建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一標準的社保基礎保障
建議為新出生人口建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一標準的社保基礎保障，城鄉(xiāng)人口一視同仁。在這個兜底社保的基礎上，允許各地有一定差異化的落戶政策空間。同時要逐步放寬對于流動人口享受本地公共服務的限制，加快長期穩(wěn)定居住和就業(yè)人群的落戶進程。以城市群為公共服務改革的突破點，探索實行城市群內戶口通遷、居住證互認制度，以社保卡為載體建立居民服務“一卡通”，在交通出行、旅游觀光、文化體驗等方面率先實現(xiàn)“同城待遇”。建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規(guī)模配置。
第四，地方政府應勇于承擔戶籍改革成本
近十年來，關于戶籍制度改革的必要性、緊迫性和高效率，表面上看，從中央到地方，從專家學者到普通百姓，大家都高度認同，但地方政府卻積極性不高，不愿承擔戶籍改革成本。筆者對此不敢茍同。
為什么要由地方政府來承擔戶籍改革成本呢？一方面，我國人戶分離人口流入城市后，其納稅、購房（租房）、教育、醫(yī)療、文化、生活等消費全部在居住城市，是真金白銀的市場繁榮、拉動了城市消費，所以其理應享受該城市市民相應的公共產(chǎn)品服務，按其納稅和貢獻度來計分落戶無可厚非。
歷次的人口普查數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)濟發(fā)展與人口數(shù)量呈正相關。從最新發(fā)布的第七次人口普查數(shù)據(jù)來看，我國經(jīng)濟龍頭廣東成為人口第一大省，達到了1.26億人，許多人口凈增長城市的市長們都在“竊喜”，因為這些人口凈流入城市既享受了人口紅利，又不需承擔相應的公共服務產(chǎn)品，流入人口的公共產(chǎn)品幾乎都是通過市場高價獲得的，最典型的例子莫過于近年來深受詬病的天價學區(qū)房。
從媒體公開報道的新聞和筆者隨機采訪調查的情況看，至今仍沒有哪個市長吐槽自己的城市人口太多了，負擔不起。相反人口輸出城市的市長們卻叫苦不迭，眾多城市加入了搶人大軍，許多市長甚至為此親自上陣。
因此，筆者建議地方政府應勇于承擔戶籍改革成本，為壯大我國中等收入群體作出積極貢獻，并持續(xù)享受中等收入群體所帶來的人口紅利。
