鄉(xiāng)村的文化和社會意義很重要，它代表了穩(wěn)定、踏實，有葉落歸根的意涵，這是鄉(xiāng)土社會運轉(zhuǎn)千百年以來形成的一套合理的生活方式和行為方式，以其支撐社會穩(wěn)定。
而土地制度變遷與國家與社會關(guān)系變化之間有深刻聯(lián)絡(luò)，研究農(nóng)村土地制度的歷史成因、發(fā)展變化及走向，都離不開國家與社會關(guān)系這一重要視角。
從歷史的視角，研究農(nóng)村土地問題，是一個有趣的領(lǐng)域。
古今土地制度演變與社會關(guān)系變化
中國是一個農(nóng)業(yè)大國，土地對于社會經(jīng)濟的發(fā)展十分重要。中國古代社會無論哪一朝代都有自己的土地制度。
中國古代有句話叫做“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)村大部分時期處于宗族治理、自給自足的自然演化過程。
雖然國家權(quán)力中心在城市，但資源中心在鄉(xiāng)村，因為決定國家實力、軍隊實力的核心資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
所以，古代社會階層劃分有“四民”之說，士農(nóng)工商。農(nóng)民排第二，生活算不上富足，但“名義上”地位并不低。比農(nóng)高的是“士大夫”階層，科舉制度會推動知識分子進城，其他方面農(nóng)民沒有強烈的城鎮(zhèn)戶的欲望。城鄉(xiāng)間的人口流動也不是單向性的，士大夫、大商賈功成名就后，會選擇落葉歸根，回鄉(xiāng)買房子置地、建設(shè)鄉(xiāng)村。城鄉(xiāng)間一直處于一個不平等卻相對穩(wěn)定的狀態(tài)。
但是，這種權(quán)力中心和資源中心的長期錯位，也造就了“城市吸取鄉(xiāng)村資源、維持發(fā)展”的格局，這是長期歷史形成的。
因此，古代對鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)注和投入非常薄弱。
雖然宋代、明代也有一些鄉(xiāng)村建設(shè)行動，但核心目的是如何更多的獲取鄉(xiāng)村資源，而不是讓鄉(xiāng)村發(fā)展的更好。
從歷史經(jīng)驗看，如果沒有外來干預(yù)，鄉(xiāng)村幾千年形成的、自生自滅的歷史閉環(huán)永遠不可能被打破。
改革開放以來，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”、城鄉(xiāng)土地價值“剪刀差”兩方面成為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要原始資本積累來源。
同時，國家經(jīng)濟發(fā)展的核心動力和資源中心開始向城市轉(zhuǎn)移，權(quán)力中心和資源中心都集中到了城市。農(nóng)村的地位就愈發(fā)邊緣化，前期的重大貢獻和付出被忽視、得不到補償，將更加走向衰敗，這對于社會全局是不利的，對于社會主義也是不可接受的。中央財經(jīng)大學(xué)副教授柴鐸指出，我們現(xiàn)在實行的以人為本的、以鄉(xiāng)村發(fā)展更好為目的的鄉(xiāng)村振興行動，是對千百年城鄉(xiāng)關(guān)系的重新定義。
那么，國家如何推動鄉(xiāng)村振興呢？不同于現(xiàn)代社會，財政政策、貨幣政策是政府調(diào)控的主要手段。中國古代，土地政策是政府最重要的宏觀調(diào)控工具。
歷史上，第一個正式土地制度是井田制。所謂方里為井，一里見方的一塊地，劃分為一個井字，中間耕種條件最好的是公田，周圍8塊地叫私田，分給農(nóng)民耕種。
農(nóng)民必須先耕種公田，糧食全部歸國家，才能再去耕種私田，私田也要交公糧，剩下的歸自己。私田雖然稱為“私”，其產(chǎn)權(quán)卻并非農(nóng)民私有、不允許交易。
這種制度，實際上就是所有權(quán)和使用權(quán)分離的“二權(quán)分立”。在和平時期有利于社會穩(wěn)定，但農(nóng)民只擁有殘缺的土地使用權(quán)，生產(chǎn)積極性很低。
春秋時期齊國的管仲對井田制進行了優(yōu)化。但到了戰(zhàn)國時期、天下戰(zhàn)亂。私田都無人耕種，公田就更加荒蕪了，國家生產(chǎn)力倒退。
秦國商鞅變法設(shè)計了新的土地制度，這就是名田制。名就是“功名”。在戰(zhàn)場上殺一個人就能分到一頃宅基地和一頃耕地。
土地私有化極大激勵了生產(chǎn)和戰(zhàn)斗的積極性，是幫助秦朝統(tǒng)一天下的重要制度。但是，土地全部私有化的最大問題是土地兼并，出現(xiàn)了大量軍功地主，也出現(xiàn)了大量失地流民，造成社會動蕩。秦朝盛極一時、卻迅速衰敗。
到了漢朝，王莽看到了土地兼并的問題，又強行把土地收歸國有，分給老百姓耕種，不允許買賣。但是這個改革，既得罪了既得利益者土地主，也沒有爭取到老百姓的支持，農(nóng)民只是從地主的雇農(nóng)變成了國家的雇農(nóng)。而王莽的新朝也很快就滅亡了。
直到北魏孝文帝時期建立了均田制，劃出皇家田土，保留地主利益，把無主土地分給私人。建立了一種妥協(xié)的混合所有制，兼顧了生產(chǎn)效率和社會穩(wěn)定，這也成為此后中國封建土地制度較為完善的模板。
民國時期，孫中山先生的十六字革命方針中，“平均地權(quán)”沒有實現(xiàn)。城市中還保留租界和大買辦的土地，農(nóng)村中還保留有地主。
我黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命初期，王明等領(lǐng)導(dǎo)人在根據(jù)地錯誤推行“沒收一切土地歸蘇維埃政府”、“地主不分地、富農(nóng)分壞地”的極端公有化政策。
對比歷史，這犯了和王莽同樣的錯誤，既把地主、富農(nóng)擺在土地對立面，同時也得不到農(nóng)民的大力支持。土地讓農(nóng)民共同耕種、交公糧，而不是分給農(nóng)民，這是早期根據(jù)地建設(shè)失敗的重要原因。
抗戰(zhàn)時期，我黨果斷調(diào)整土地路線，暫時團結(jié)地主階級共同抗戰(zhàn)，實行減租減息。
抗戰(zhàn)后期和解放戰(zhàn)爭時期，西柏坡會議推出《中國土地法大綱》，打土豪、分田地，成為激勵士氣、戰(zhàn)勝敵人的關(guān)鍵。
1947年7月17日至9月13日，中共中央在西柏坡召開了中國共產(chǎn)黨全國土地會議，通過了《中國土地法大綱》，并于同年10月10日由中共中央正式公布。農(nóng)民獲得了土地，實現(xiàn)了耕者有其田。翻身農(nóng)民大力發(fā)展生產(chǎn)，參軍參戰(zhàn)，從根本上支援了解放戰(zhàn)爭，為解放戰(zhàn)爭的勝利發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
在建國后的土地改革中也延續(xù)了這一做法，建立了短暫的農(nóng)民土地私有制，二權(quán)統(tǒng)一。
但后來，1957年-1978年，隨著合作社和人民公社推行，農(nóng)民的土地重新被集中起來，這一階段是農(nóng)民的土地使用權(quán)徹底被收回的階段。
這與其說是學(xué)習(xí)國際共產(chǎn)主義經(jīng)驗，不如說是借鑒了中國土地制度歷史的經(jīng)驗。在生產(chǎn)力較為落后的時期，土地公有化能夠使農(nóng)村較為穩(wěn)定下來。但連勞動方式都集體化了，比古代土地使用制度更加不利于生產(chǎn)效率提升。
1978年改革開放后，國家又放開了大包干、家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制。對比可見，大包干制度和2000年前的井田制在土地權(quán)利配置上，沒有本質(zhì)差別。
可以說，我國土地制度探索仍然沒有走出千百年的閉環(huán)。
今天以“三權(quán)分立”為特色的農(nóng)村土地改革，是幾千年來走出這個閉環(huán)的第一步。
土地制度改革啟示錄
土地制度自古以來就是我國各項制度中重要一環(huán)。從古代到現(xiàn)代的土地史演變，我們從歷史中得到四點啟示：
第一，要有選擇的平衡土地的“效率”與“公平”。第二，一般需要從公平出發(fā)，搭建一個制度框架，然后以公平為目的，在框架中開展相對自由的探索。第三，改革能否持續(xù)，取決于是否取得了“多數(shù)人”的支持，同時也要讓“多各方”都能夠獲益。第四，改革成功，需要靈活運用土地的主導(dǎo)功能和多元化功能。
按照這一指引，鄉(xiāng)村振興中土地利用應(yīng)該有一個總的路線圖：
1.需要讓城鄉(xiāng)土地間能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力的平視，這是繞不過去的前提。
只有農(nóng)地能夠得到確權(quán)保護，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)意識才能夠被激活，才會有市場意識。我們今天的改革征地制度、農(nóng)地確權(quán)登記頒證正是這樣一項先導(dǎo)性的工作。
2.農(nóng)地改革不是“恩賜”。是農(nóng)地權(quán)能的“恢復(fù)”而不是“賦予”。
我們現(xiàn)在對農(nóng)村所謂“輸血”，是因為前期過度“抽血”造成農(nóng)村“缺血”，只有通過“補血”才能啟動農(nóng)村內(nèi)生“造血”。農(nóng)民手里一點資金都沒有，就會被資本牽著鼻子走。那么對過去遺留下的欠賬，國家的補償力度也應(yīng)該大一些。
3.恢復(fù)農(nóng)地本來就應(yīng)該有的權(quán)能?；謴?fù)農(nóng)地同地同權(quán)同價入市的發(fā)展機會。
柴鐸認為，只有以上三項做好，才能引導(dǎo)各類要素進入農(nóng)村。而這個過程要可持續(xù)，就需要政府、集體、土地利用的各方都能夠獲得收益。
只要利益分配是公平的，允許各方獲益并沒有問題。那么，利益分配如何做到公平呢？
“從福利經(jīng)濟學(xué)看，應(yīng)該按照誰出資、誰獲益的原則。按照農(nóng)地達到入市條件、經(jīng)營獲利的過程中，各類主體的投入比例分配；農(nóng)民的投入，就是土地權(quán)益；地方政府調(diào)節(jié)金也不應(yīng)超過其投入的實際貢獻。”柴鐸解釋說，這樣才能既保障農(nóng)地利益，又使得農(nóng)地有人能用、有人敢用，才能建設(shè)一個各方地位平等、各自擁有談判籌碼的真正市場。
鄉(xiāng)村振興中，土地功能的應(yīng)用可能存在六種場景：包括“生產(chǎn)要素、財富杠桿、利益通道、調(diào)控抓手、穩(wěn)定工具、承載空間”。
鄉(xiāng)村振興的根本途徑并不是把土地都用于經(jīng)濟收益最高的用途。近年來，地方一窩蜂的搞文旅康養(yǎng)項目、特色小鎮(zhèn)項目。但是，鄉(xiāng)村真正獨特資源是非常稀缺的，短期大量項目進入市場必然造成惡性競爭和同質(zhì)化，導(dǎo)致利潤率迅速下降、項目破產(chǎn)。文旅康養(yǎng)在大城市周邊也需要分散布局、錯位競爭，在中小城市周邊發(fā)展就存在很大風(fēng)險。中小城市中，第一代進城人口很多，對于鄉(xiāng)村文旅資源的興趣是很低的，項目自然不可持續(xù)。
維持農(nóng)業(yè)主導(dǎo)功能的現(xiàn)狀，也可以通過生態(tài)補償、耕地保護補償、高附加值農(nóng)產(chǎn)品定制經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)鏈提升，發(fā)揮土地利益通道的功能，讓農(nóng)業(yè)也能夠振興鄉(xiāng)村。我們現(xiàn)在研究“鄉(xiāng)村多功能”，根本問題是要從鄉(xiāng)村的視角思考土地利用問題，而不是迎合城市。要找準鄉(xiāng)村資源和都市需求間的差別化銜接方式。
柴鐸指出，為了支持土地多功能的發(fā)揮，未來農(nóng)村土地利用制度需要開展五個層次建構(gòu)工作：
一是紅線框。即堅持公有制主體地位、生態(tài)文明和糧食安全底線思維，明確保護、限制、控制、管理的基本框架。這些紅線應(yīng)該以簡馭繁，為探索創(chuàng)新留有余地。
二是模式庫。即以務(wù)實的態(tài)度，在紅線框架內(nèi)，聚焦吸引、促進、培育、經(jīng)營四方面凝練模式。
三是政策集。即基于服務(wù)意識，明確土地利用的責(zé)、權(quán)、利和各類規(guī)范標準。
四是工具箱。包括鄉(xiāng)村土地利用項目設(shè)計定位、監(jiān)督跟蹤、效益評價、使用調(diào)節(jié)等等措施和機制。
五是資源流。即鄉(xiāng)村發(fā)展振興的人才、用地、資金、科技支持體系。
對此，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員龍花樓總結(jié)道，鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟形態(tài)和發(fā)展空間的重構(gòu)是實施推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段，也是關(guān)聯(lián)土地利用轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村振興的紐帶。急需通過管控土地利用的權(quán)屬和經(jīng)營方式等來創(chuàng)新土地管理政策法規(guī)及制度，通過理解發(fā)生于土地上的人類—環(huán)境相互作用實現(xiàn)將對土地系統(tǒng)的科學(xué)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)化為可持續(xù)土地利用解決方案，探索土地利用轉(zhuǎn)型與一二三產(chǎn)融合發(fā)展助推鄉(xiāng)村振興的新模式。
土地是民生之本、發(fā)展之基、財富之源，關(guān)乎民生、發(fā)展、穩(wěn)定。不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，對應(yīng)不同的區(qū)域土地利用形態(tài)和土地利用轉(zhuǎn)型階段，由此必然帶來特定的土地利用轉(zhuǎn)型過程。進入新時代、面對新挑戰(zhàn)，土地利用管理改革要繼續(xù)深化土地要素市場化改革。
