時間：2013-05-13 14:14:28
來源：經(jīng)濟參考報 作者：方燁
陳錫文，1982年以來先后在中國社會科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究所、國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心、國務(wù)院發(fā)展研究中心工作，現(xiàn)任中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長兼辦公室主任。
30余年來，一直從事中國農(nóng)村經(jīng)濟理論和政策研究，先后發(fā)表論文、研究報告200余篇，獨立或與人合作出版著作10余部，多次獲孫冶方經(jīng)濟科學(xué)獎，1992年起享受政府特殊津貼，1993年在國務(wù)院發(fā)展研究中心被評聘為研究員。參與起草了自八十年代中期以來的大部分關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策的中央文件。
兼任中國人民大學(xué)、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)等多所大學(xué)的教授和博士生導(dǎo)師。
中國經(jīng)濟50人論壇、新浪財經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院聯(lián)合舉辦的新浪-長安講壇第231期日前召開。論壇成員、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文發(fā)表了題為“城鎮(zhèn)化過程中的三農(nóng)問題”的主題演講。陳錫文說，改革開放這些年來，中國的城鎮(zhèn)化進程取得了重大成就，也付出了巨大代價，新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農(nóng)民利益，來滿足中國城鎮(zhèn)化進程中對糧食快速增長的需求。同時，重視城鎮(zhèn)化進程中的土地問題：土地權(quán)益人權(quán)利的實現(xiàn)只能在用途管制之內(nèi)；在當(dāng)前發(fā)展階段土地的征收不能完全市場化，但要存在一個接近市場價格的底線；農(nóng)村集體建設(shè)用地則必須堅持自有自用原則。
陳錫文開宗明義。他說，我國城鎮(zhèn)化進程的三農(nóng)問題，是當(dāng)前各個方面都高度關(guān)注的一個大問題。一段時間以來，我國基本上形成了一個共識，認(rèn)為城鎮(zhèn)化將是拉動內(nèi)需增長的強大動力。同時大家也都認(rèn)為，在全面建設(shè)小康社會的過程中解決三農(nóng)問題是我國所面臨的最艱巨最繁重的任務(wù)。因此，如果能把城鎮(zhèn)化的強大動力用在解決三農(nóng)問題上，很可能會事半功倍，使全面建設(shè)小康社會和現(xiàn)代化的進程更加順暢。反過來，如果這個關(guān)系處理不好，那么后果也將非常嚴(yán)重，這是我國當(dāng)前面臨的一個重大的現(xiàn)實問題。
從數(shù)據(jù)上來看，1978年中國的城鎮(zhèn)化率只有17.9%，去年達到了52.6%。也就是說在過去34年中，中國的城鎮(zhèn)化率提高了37個百分點，平均每年一個百分點，這是非常了不起的事情。兩億多農(nóng)民從耕地上解脫出來，轉(zhuǎn)到了二三產(chǎn)業(yè)中去就業(yè)，給農(nóng)村逐步推進規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。一部分人離開了農(nóng)業(yè)，另外一部分人增加了經(jīng)營的土地面積，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率也提高了。另一方面，大量的農(nóng)民到城鎮(zhèn)來務(wù)工經(jīng)商，獲得了增收的機會。數(shù)據(jù)顯示，去年中國農(nóng)民的純收入是7917元，其中有44.5%來自于農(nóng)民的工資性收入。城鎮(zhèn)化在自身取得了巨大成就的同時，也對解決中國的三農(nóng)問題做出了有力的支持。
但是，我國之前進行的城鎮(zhèn)化付出的代價也是巨大的，它帶來的問題和挑戰(zhàn)非常嚴(yán)峻。去年召開的十八大明確提出了要走新型城鎮(zhèn)化道路，著力提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。這兩句話含義是深刻的。什么叫新型城鎮(zhèn)化道路，什么叫提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要從兩個方面去看。一方面是城市建設(shè)發(fā)展過程中自身的問題，比如說怎么更好進行城市規(guī)劃，進行城市的建設(shè)，進行城市的管理，以及在城市中給廣大的市民提供均等的基本公共服務(wù)。另外一方面則涉及到在城鎮(zhèn)化進程中如何解決好三農(nóng)問題。因為城市化不可能是孤立的，在中國這樣一個人口大國中，如果農(nóng)業(yè)不能支持，城鎮(zhèn)化就不得不退回去。我國歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過兩次逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，第一次是三年困難時期，第二次是上山下鄉(xiāng)時期。因此，城鎮(zhèn)化進程中能不能處理好三農(nóng)問題是一個城鎮(zhèn)化生死攸關(guān)的大問題。
陳錫文說，李克強同志就任國務(wù)院總理之后，召開的發(fā)布會上專門講到了這個問題。他講新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農(nóng)民利益。我覺得他講了城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，講了在城鎮(zhèn)化中必須注意的三大問題，耕地、糧食、農(nóng)民。所以這個三?？梢哉f是我們進一步推進城鎮(zhèn)化進程中必須遵循的一大原則，或者叫重大原則。
具體來說，當(dāng)前要順利推進中國的城鎮(zhèn)化，必須高度重視糧食和其它主要農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系問題。糧產(chǎn)量的連續(xù)九年增產(chǎn)，歷史上是沒有過的，確實出乎了很多人的意料。但是很多人也在問，一方面是九年增產(chǎn)，一方面是以糧食為首的一些重要農(nóng)作物進口數(shù)量在不斷增長，到底怎么回事，產(chǎn)量實不實?？傮w來講，如果從供求關(guān)系的直觀反映市場糧食價格這個角度去看，應(yīng)該差得不遠。近些年來并沒有出現(xiàn)過糧價不正常的大幅度上漲，說明糧食的數(shù)據(jù)基本上是可靠的。
一面豐收一面大幅度進口的原因非常復(fù)雜，其中一條是隨著經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展，糧食的用途多元化了，比如說很多能源產(chǎn)品就來自于糧食，很多化工產(chǎn)品也來自于糧食。城鎮(zhèn)化也是對糧食和其它主要農(nóng)產(chǎn)品需求快速增長的一大原因。大量的農(nóng)民進城，盡管他們在農(nóng)村也要吃，但是吃法不一樣。首先進城農(nóng)民工的收入要高得多，其次進城之后生活方式也改變了很多。農(nóng)民在家里，村邊地頭房前屋后都可以種點瓜果蔬菜，養(yǎng)點雞，基本上就把吃的問題解決了，但是進了城就必須全都去買。而且在城里買產(chǎn)品也和農(nóng)村的消費結(jié)構(gòu)不一樣，新鮮的蔬菜城市居民比農(nóng)民高出28%，食用植物油高出24%，肉類高出51%，家禽高出136%，禽蛋高出87%，水產(chǎn)品高出兩倍以上。大批的農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)以后消費結(jié)構(gòu)向城鎮(zhèn)看齊。
農(nóng)業(yè)的發(fā)展還滿足不了城鎮(zhèn)化的要求
糧食進口這幾年年年在增加，中國去年創(chuàng)紀(jì)錄進口了7233萬噸，歷史上第一次進口突破七千萬噸。其中，進口的糧食其實最主要的是大豆，現(xiàn)在對外依存度已經(jīng)達到了86%。這里想跟大家說明一下，中國有個特殊情況，在糧食問題上歷來的統(tǒng)計口徑和國際上不一致。國際上沒有整體的糧食概念，糧食組織也好，國際市場也好，把小麥大米和玉米三大品種叫谷物，大豆歸為植物的含油種子，但是在中國大豆算在糧食里面。如果說不算大豆，按國際口徑去統(tǒng)計，中國進口的谷物比例很低，只大約在2%-3%之間。如果把大豆算進來就大了，去年大概進口糧食相當(dāng)于國內(nèi)總產(chǎn)量的12%左右。
進口大豆的作用，第一個是榨油。中國國產(chǎn)的大豆含油率不到20%，所以國內(nèi)沒有把它算到油料作物。但是進口的5000多萬噸大豆，出油率大概在17%到19%。這說明中國植物油不夠，飼料中的植物蛋白不夠，這是當(dāng)前突出的大問題。
全球大豆的產(chǎn)量一年大概是兩億五千萬噸左右，能夠用于國際貿(mào)易出口的沒有超過一億噸，也就是說全世界出口的大豆差不多有60%運到中國了。進口率這么高，再想宏觀調(diào)控，或者價格調(diào)控都很困難，因為價格將由國際市場決定。國際市場大豆價格漲了國內(nèi)肯定要漲，大豆價格漲了植物油價格要漲，飼料價格要漲，隨之肉禽蛋白產(chǎn)品的價格也就都會漲。
城鎮(zhèn)化無非有兩個最大的問題，一個是大量的農(nóng)民進城，第二是農(nóng)民進城收入水平會大幅度提高，對農(nóng)產(chǎn)品的需求會有更大的漲幅。從目前的實際情況看，中國的農(nóng)業(yè)在眼前實際上還趕不上需求的快速增長。所以放在城鎮(zhèn)化面前的第一大任務(wù)，就是新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，如果農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化跟不上，那么城里的食品價格肯定會居高不下，甚至有些產(chǎn)品會飆升，這相當(dāng)于使得進了城的人生活不下去。
在城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，必須高度重視中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)很不錯了，現(xiàn)在有18.2億畝的耕地，在全球230億畝耕地里面占比不到9%，但是養(yǎng)活了13.5億以上的人口，在全世界70多億人里面大約占到19%?，F(xiàn)在年產(chǎn)11790億斤糧食，基本上接近5 .8億噸這個水平，大概在全球25億噸的糧食產(chǎn)量里頭占到22%。從這幾個數(shù)來說，第一它的產(chǎn)出是很高的，第二整體的居民消費水平比全球平均水平也不低。這是中國農(nóng)業(yè)迄今為止已經(jīng)創(chuàng)造的奇跡，但是現(xiàn)在還滿足不了城鎮(zhèn)化進程中人們對農(nóng)產(chǎn)品需求的快速增長。
實事求是講，既然是經(jīng)濟全球化，中國也沒有必要死守著這點地，采取各種各樣甚至破壞生態(tài)破壞長遠的手段來從自己的土地上找飯吃。適當(dāng)增加進口不影響安全，要考慮更加積極地采取農(nóng)業(yè)走出去的戰(zhàn)略，更加充分地利用國際的市場、國際的資源，來滿足中國城鎮(zhèn)化進程中對糧食快速增長的需求。
過多著眼土地權(quán)益人的權(quán)利是偏頗的
陳錫文說，這里，想講講城鎮(zhèn)化進程中的土地問題。這是很糾結(jié)的事?？陀^上講，世界上沒有一個國家的城鎮(zhèn)化可以不占用農(nóng)村的土地的，這是必須面對的事實。從這個角度去看，在土地問題上中國的城鎮(zhèn)化至少面臨著三大挑戰(zhàn)。
第一大挑戰(zhàn)就是糧食安全，現(xiàn)在已經(jīng)顯現(xiàn)出趕不上需求增長的危機了。糧食要增長無非是兩個方法，一個是增加面積，一個是增加單產(chǎn)。城鎮(zhèn)化要占耕地，有可能使得糧食的播種面積下降，這就是一個挑戰(zhàn)。
第二個是宏觀調(diào)控。因為中國正處在一個快速的大規(guī)模的建設(shè)階段，所以宏觀調(diào)控和供地的數(shù)量有著密切的關(guān)系。因此從2003年底黨中央國務(wù)院很明確提出了，土地是宏觀調(diào)控的閘門之一。
第三大挑戰(zhàn)是，在城鎮(zhèn)化進程中占的地是農(nóng)民的地。憲法規(guī)定農(nóng)村土地除法律另有規(guī)定的之外都屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民要失去他的土地，那么在這個過程中怎么保障農(nóng)民的利益是必然提出的挑戰(zhàn)。
陳錫文說，要想處理好這三大挑戰(zhàn)難度確實很大，因為土地問題具有復(fù)雜性。解決好這個問題，至少要面對如下的具體問題。從制度層面去講，現(xiàn)在大家打開報紙、翻開各種各樣的經(jīng)濟學(xué)雜志，都能看到關(guān)于土地制度改革的文章和言論。而且一般都能反映出對當(dāng)前中國的土地制度的不滿，認(rèn)為需要進行土地制度改革。我也覺得確實要下大力氣推進土地改革。但是我也發(fā)現(xiàn)土地制度本身是一個非常復(fù)雜的問題。就全世界來講，不管土地的所有制怎么樣，社會經(jīng)濟制度怎么樣，有兩點是共同的。第一點土地是一種有限的自然資源，第二土地的利用不僅僅是權(quán)益者，而且關(guān)系到公眾、關(guān)系到社會、關(guān)系到國家和未來。
我們對土地制度的討論有一點偏頗，比較多地著眼于土地權(quán)益人的權(quán)利。這有歷史的原因和現(xiàn)實的原因，因為中國太不注重對權(quán)益人的保護，失地農(nóng)民得不到合理的補償，長遠的生計沒有保障。甚至包括城鎮(zhèn)里面居民的房屋被征收也有這樣的問題。反映出來一個突出問題，是公權(quán)對私權(quán)的侵犯過多，于是更多的人去談?wù)撛趺幢Ｕ贤恋貦?quán)益人的權(quán)益。但是反過來，如果為了保障土地權(quán)益人的權(quán)利放棄或者放松了土地管制會是什么狀態(tài)，大家也不難想像。土地是個生產(chǎn)要素，要素進入市場自由交易，由市場供求決定價格，這在經(jīng)濟學(xué)當(dāng)中是常識。發(fā)達國家私有制是個基本現(xiàn)象，但是土地私有了同樣需要用途管制。
突破自有自用原則農(nóng)地就守不住
陳錫文說，保障土地權(quán)益人的權(quán)利是必須的，但是任何土地權(quán)益人權(quán)利的實現(xiàn)只能是用途管制之內(nèi)，這條也是非常重要的。土地權(quán)益人的權(quán)利和政府對土地用途的管制這兩者的平衡，客觀上是私權(quán)和公權(quán)之間的平衡，它又需要一個非常重要的條件，就是規(guī)劃必須是科學(xué)的合理的公開的透明的，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會的意見。
土地制度中討論比較多的第二個問題是關(guān)于土地的征收。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民土地使用權(quán)沒有了，房屋沒有了，工作也沒有了，現(xiàn)在種在地里的青苗也長不成農(nóng)產(chǎn)品了，這些損失都在里面，給的補償最高限額是這塊土地被征收之前三年平均年產(chǎn)的30倍。按照現(xiàn)在的法律最多補這么多，所以大部分農(nóng)民人均能補兩三萬元就差不多了。這很難保證他生活水平不下降，長遠生計有保障。于是很多人批評這是侵犯農(nóng)民權(quán)利，批評政府就是為了搞土地財政，并要求改革征地制度，最后提出來能不能讓農(nóng)民的土地直接進入建設(shè)市場。
這方面的討論必須聯(lián)系到土地的用途管制問題。即使實現(xiàn)了將來某些土地可以不向農(nóng)民征收，也并不是說農(nóng)民自己想把土地進入市場就可以進入市場，進入建設(shè)用地市場必須符合規(guī)劃，不符合規(guī)劃就不行。這種做法不是對農(nóng)民所有權(quán)以及對農(nóng)村集體所有權(quán)的歧視，這是用途管制，在全世界都是一樣的。所以即使是有朝一日實現(xiàn)土地不通過政府征收，由農(nóng)民直接進入市場和開發(fā)商交易，絕大部分農(nóng)民也進不來這個市場，因為規(guī)劃不允許。
有些國家在城鎮(zhèn)化建設(shè)中對私有的土地并不征收，但是它有一個階段性的問題。到什么階段可以這樣？一般來說現(xiàn)在已經(jīng)實現(xiàn)了工業(yè)化城鎮(zhèn)化的國家，基本形成了這種格局。比如說城鎮(zhèn)化率到了75%甚至更高的地方，城市基本上定形了。這個時候征用土地的用途非常明確，性質(zhì)明確反過來又可以決定征還是不征，公益性的用地政府要征收，非公益性的用地可以不收。進入到這個階段，這些國家的城市建設(shè)完全可以做到征收也好不征收也好，價格都由市場來決定。
發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化處在初始階段，或者推進階段，和已經(jīng)成熟的發(fā)達國家有很大的區(qū)別。有大量農(nóng)村人口進城，城鎮(zhèn)是成倍擴張的。大規(guī)模城市化建設(shè)當(dāng)中離不開區(qū)片的綜合規(guī)劃，這就要大面積征收土地，于是一定要形成一個對農(nóng)民土地征收的綜合區(qū)片價格，否則是沒有辦法補償?shù)摹５且幸粋€底線，價格要跟市場價差不多，要讓農(nóng)民生活水平不下降，長遠生計有保障。甚至一定程度上讓農(nóng)村土地被征收為城市建設(shè)用地的過程成為一個富裕農(nóng)民的過程。臺灣的相關(guān)法律就明確規(guī)定，區(qū)片征收農(nóng)民的土地，農(nóng)民獲得的補償不能低于這個地價增值之后的40%。韓國比規(guī)定的還要略高一點，40%-50%。所以中國的征地補償制度要改，從現(xiàn)在這個階段就去改。
改革征地制度同時還必須改革用地制度，如果老是以超低價格提供工業(yè)企業(yè)用地，培育不出來好的企業(yè)來。企業(yè)再活不下去，因為地價在升，于是工業(yè)企業(yè)一個個拼命壓低價格要土地，規(guī)模越大越好。如果將來城市發(fā)展了，要調(diào)整規(guī)劃了，這地就值錢了。陳錫文介紹說，他到上海調(diào)查，上海全市級的工業(yè)園區(qū)里面，企業(yè)的平均存活期是8年半，批給它的工業(yè)用地年限是40年，所以一些企業(yè)盡管活不下去了，但由于地是它的，想把它的地再拿回來代價就會很高。因此提供超低價格的工業(yè)用地，對于工業(yè)的轉(zhuǎn)型非常不利。
第三點是農(nóng)村集體建設(shè)用地，這也是現(xiàn)在討論的一大話題。所有的城鎮(zhèn)沒有一個地方不在喊給我的建設(shè)用地指標(biāo)不夠，于是都把眼光轉(zhuǎn)向了農(nóng)村集體用地，各種各樣的辦法都有。拿了農(nóng)民的集體建設(shè)用地來發(fā)展城鎮(zhèn)，這件事到底可為不可為，這里涉及到很大的問題。農(nóng)村集體建設(shè)用地它是一個法定概念，內(nèi)涵是經(jīng)過批準(zhǔn)的農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟，利用自己所有的土地建設(shè)自己使用的建筑。要件有兩個，土地是自由的，建筑是自用的。現(xiàn)在很多人在談農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，這個概念很含糊，但主要意思是要給別人用。這樣，自有自用的概念就打破了，那么農(nóng)村集體用地本身就不存在。指標(biāo)不夠肯定是個事，怎么去解決，一方面是該改法律的改法律，但是最后如果大家研究討論從社會角度認(rèn)為這個法律是不能改的，那么就一定要糾正行為。
現(xiàn)在出的問題恰恰出在這里，以改革試驗的名義，讓違法的現(xiàn)象長時間大面積存在。農(nóng)村集體建設(shè)用地跟國有的概念不一樣，農(nóng)民的集體，你的集體和我的集體不是一個集體，你只能占用你自己的集體用地，不能占用到我這來?，F(xiàn)在要把它開放給社會用，問題就大了。
如果說自有自用的概念打破，那么誰都可以用農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)，再以后農(nóng)民還可不可以在自有土地上建自用建筑呢？如果允許它以后還是可以，等于把前門打開后門也打開，這頭批地那頭就可以流出去蓋房子。原來自有自用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，現(xiàn)在變成不是本集體經(jīng)濟組織，別的人也可以用了，那么就可以申請到農(nóng)村買地蓋房，直接買農(nóng)民住宅。這件事情對農(nóng)民和政府是兩全其美。對政府來說額外得到了建設(shè)用地指標(biāo)，對農(nóng)民來說這個地只能本村賣，本來不值錢，現(xiàn)在能夠賣給外村人，一個指標(biāo)就值十幾萬幾十萬，于是如火如荼。但是要知道，在農(nóng)村搞建筑堅持自有自用的原則是非常重要的，一旦突破這個原則，農(nóng)地是守不住的。為什么說小產(chǎn)權(quán)房不合法，講的也是這個。
