對話嘉賓：香港大學(xué)教授許成鋼
對話人：時代周報 劉頌杰 特約記者 溫墨
01 舊城鎮(zhèn)化讓內(nèi)需不足的問題更突出
時代周報：新一屆政府提出，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大潛力在于城鎮(zhèn)化，而且是新型的城鎮(zhèn)化。基于對現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)形勢的判斷，你覺得新政府的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是否抓住了轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的突破口？為什么？
許成鋼：中國的問題有很多方面，有宏大、深刻的問題，也有大量需要立即解決的問題。先把宏大、深刻的問題放一邊不談，需要立即解決的中近期問題，主要是“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃都反復(fù)討論過的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題。而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題能否通過城鎮(zhèn)化的政策來解決？
這一問題并沒有一個簡單的答案。中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中最突出的問題是內(nèi)需不足，和內(nèi)需不足連在一起的另一個問題是不平等，而不平等本身也會導(dǎo)致內(nèi)需不足。那么城鎮(zhèn)化在什么意義上能幫助解決內(nèi)需不足？在什么意義上能幫助解決不平等？這取決于城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是什么。追溯過去20年的城鎮(zhèn)化，顯然過去的城鎮(zhèn)化還有不少問題。
時代周報：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各種不公平問題集中爆發(fā)，這給未來的所謂“新型城鎮(zhèn)化”帶來怎樣的警示？
許成鋼：有一個重要的問題很多人沒有看清楚，即城鎮(zhèn)化過程中的政府政策與內(nèi)需不足的關(guān)系。中國經(jīng)濟(jì)增長快速放緩最大的原因是內(nèi)需不足；不解決這些問題，經(jīng)濟(jì)增長的速度還會再降，已經(jīng)導(dǎo)致而且會進(jìn)一步導(dǎo)致居民收入下降，由此使內(nèi)需進(jìn)一步下降，這一輪一輪的循環(huán)終將嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
02 房地產(chǎn)調(diào)控拖累了中國經(jīng)濟(jì)
時代周報：在你看來，過去的城鎮(zhèn)化中有哪些因素起了不良的作用？
許成鋼：最突出和顯而易見的是調(diào)控房地產(chǎn)的政策。在過去的8年共90多個月中，有50多個月也就是近60%的時間政府在實施打壓房地產(chǎn)市場的政策，干擾市場，壓制市場，直接壓制內(nèi)需。除此之外，過去城鎮(zhèn)化過程中涉及的體制和政策導(dǎo)致的內(nèi)需不足更是方面廣泛，影響深遠(yuǎn)。
造成內(nèi)需不足最直接的原因是居民收入水平在國民經(jīng)濟(jì)中的地位下降。誠然，過去30年中國經(jīng)濟(jì)的快速增長帶來了居民絕對收入的普遍上升，但直接同內(nèi)需相關(guān)的不是絕對收入，而是居民收入與GDP的對比。如果把居民收入和GDP做對比，中國的居民收入占GDP的比例十幾年里一直在下降（除了極其個別的短暫例外），持續(xù)積累至今中國居民收入占GDP的比例，成為全球主要經(jīng)濟(jì)體的最低。
時代周報：低到多少？
許成鋼：中國居民收入占國內(nèi)總產(chǎn)值不到2/5，而世界上絕大多數(shù)國家這個比例大體在2/3上下。在給定國內(nèi)總產(chǎn)值的水平下，這個比例決定普通民眾能自己支配的部分，包括消費多少，儲蓄多少。當(dāng)一國的居民收入占GDP的比例很低時，內(nèi)需一定不足。居民收入占GDP比例低的原因有很多，最重要的原因之一是國民收入的大部分被居民以外的機(jī)構(gòu)、人物拿走了。中國國民收入分配到三個群體：政府、企業(yè)和居民，政府和企業(yè)拿走的比例太高，居民的收入比例太低。
造成內(nèi)需不足的另外一個原因在于社會不平等。如果一個社會以中產(chǎn)階級為主，由于中產(chǎn)階級的消費需求與其收入的關(guān)系最為適當(dāng)，整個社會的需求就比較正常。但現(xiàn)在中國中產(chǎn)階級很薄弱，財富集中于少數(shù)極其富有的人手中，大多數(shù)是窮人。窮人的消費需求本身就低，加上需要自我保護(hù)抗風(fēng)險，在很貧窮的狀態(tài)下仍然被迫儲蓄，導(dǎo)致需求進(jìn)一步下降。而收入極高的少數(shù)人群，與其收入相比，其消費水平的總價值很低。
因此，打壓房地產(chǎn)的政策實為原本就內(nèi)需不足的經(jīng)濟(jì)雪上加霜。本來中國就內(nèi)需不足，一邊說要刺激內(nèi)需，另一邊政策卻在壓制內(nèi)需。世界上任何不是最貧窮的經(jīng)濟(jì)，包括中等發(fā)達(dá)和發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，房地產(chǎn)市場都是經(jīng)濟(jì)的主要組成部分，或稱所謂的經(jīng)濟(jì)支柱部門。以美國為例，自19世紀(jì)后期至今，房地產(chǎn)市場從來是其經(jīng)濟(jì)的基本支柱之一。中國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大概相當(dāng)于美國20世紀(jì)初的狀況。美國20世紀(jì)初的三大經(jīng)濟(jì)支柱是鋼鐵、建筑和汽車，建筑業(yè)的主體是住房，也包括公路和橋梁；中國經(jīng)濟(jì)的基本支柱也同樣是住房、建筑、橋梁，打壓住房市場，拖累了整個經(jīng)濟(jì)。
在過去的8年中這樣的現(xiàn)象反反復(fù)復(fù)發(fā)生，每一次政府大規(guī)模出手打壓房地產(chǎn)市場的時候，結(jié)果都是中國的經(jīng)濟(jì)被累及。名義上是為了壓制房價，實則是病急亂投醫(yī)。最顯然的例子是2007-2008年的狀態(tài)，經(jīng)過全面大規(guī)模的打壓房地產(chǎn)，在金融危機(jī)前幾個月（即，不是因為金融危機(jī)），國內(nèi)經(jīng)濟(jì)（即排除國際貿(mào)易）全面急切減速。2012年再次重復(fù)這一打壓房地產(chǎn)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)快速減速的“政策周期”。
03 土地財政源自土地國有
時代周報：房地產(chǎn)調(diào)控之下，房價卻越來越高。
許成鋼：房價高的主要的原因是土地供給不足。伴隨中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，居民絕對收入增長迅速，加之城鎮(zhèn)化進(jìn)程，住房需求必然上升。這種需求不但非常健康，而且是任何希望經(jīng)濟(jì)增長的國家都是求之不得的，是最好的事情。當(dāng)需求上升時，只有供給也相應(yīng)上升，物價才平穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)才能平穩(wěn)增長。
但中國從2002年開始就嚴(yán)格控制土地供應(yīng)，尤其是2004年以后土地供給越壓越緊，近幾年尤甚。在經(jīng)濟(jì)增長、住房需求上升的情況下，壓制土地供給，房價一定快速上升。面臨房價上升，又試圖靠打壓需求壓制房價，實際打壓了整個經(jīng)濟(jì)。2012年就是個很好的例子。在各種打壓房地產(chǎn)城市普遍限購的條件下，全國土地供給大幅度減少，建筑行業(yè)萎縮，導(dǎo)致整個經(jīng)濟(jì)快速減速。其背后的政策原因十分清楚。
時代周報：但讓政府增加土地供給是否現(xiàn)實可行？
許成鋼：這關(guān)系到國家的基本制度問題。在任何市場經(jīng)濟(jì)國家都不存在政府可以全面控制土地供給的情況，因為政府不擁有土地。土地是私有的，是私人在市場上交易的。有需求的時候，就有供給。
政府控制土地供給，根源是土地國有制。這本身是經(jīng)濟(jì)體系存在的最基本的問題之一。在土地國有的制度下，政府為何要控制土地供給？原因很簡單，各個地方政府在城鎮(zhèn)化過程中用出賣土地來賺錢。作為唯一的土地所有者、壟斷者，為了收益最大，一定要限制供給。中央更嚴(yán)格的限制土地供給政策的背后，與長期的收益最大化的考慮緊密相關(guān)。也與所謂18億畝紅線的錯誤政策認(rèn)識相關(guān)。
時代周報：你說的是土地財政的問題，能有效解決么？
許成鋼：之所以有土地財政，是由政府的性質(zhì)即憲法規(guī)定的所有制性質(zhì)決定的。當(dāng)政府手中不掌握土地，就沒有可能控制供給也就不可能直接用供給干預(yù)市場。為什么美國沒有土地財政問題，因為政府手里沒土地。相反，在中國土地國有的情況下，政府就有可能操控土地市場。
中國從憲法上確定如今的土地國有制是“文革”時期，是1975年憲法。至今的土地國有制是延續(xù)“文革”憲法的相關(guān)制度。這是在全世界非常孤立罕見的土地所有制。像這樣完全、清楚的土地國有制的國家，全世界只有6個，如果算上有傾向土地國有的國家，也一共只有11個國家。正是在這樣的土地制度下，政府才可能如此地操縱和干預(yù)房地產(chǎn)市場，才可能出現(xiàn)現(xiàn)在看到的問題。
過去的一系列城鎮(zhèn)化政策，是造成中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題的根源之一。未來的“新型城鎮(zhèn)化”能不能解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)需不足問題等，取決于以上討論的體制問題是否有改革，要看新型城鎮(zhèn)化的含義是什么。
04 “房地產(chǎn)化”本身并不是問題
時代周報：城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)“房地產(chǎn)化”現(xiàn)象正常么？
許成鋼：城鎮(zhèn)化過程一定離不開房地產(chǎn)行業(yè)和市場的大發(fā)展。指責(zé)“城鎮(zhèn)化過程中的房地產(chǎn)化”時，存在概念混亂問題。這種指責(zé)是搞錯了問題所在。城鎮(zhèn)化必然伴隨房地產(chǎn)行業(yè)市場大發(fā)展。世界上任何的城鎮(zhèn)化過程，都離不開房地產(chǎn)市場的大發(fā)展。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本部分，是所有經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。中國房地產(chǎn)領(lǐng)域的重大問題不是市場本身產(chǎn)生的問題，也不簡單地歸咎于開發(fā)商。因為問題的主題不是商業(yè)問題，要看到土地是國家壟斷的，在房地產(chǎn)開發(fā)過程中充滿了扭曲、充斥了壟斷和扭曲導(dǎo)致的官商勾結(jié)，腐敗。由于人為控制土地供給導(dǎo)致房價高漲，由此產(chǎn)生的投機(jī)行為。而所有現(xiàn)象根源全部都在于政府控制土地供給，離開土地供給指責(zé)“房地產(chǎn)化”實則是搞錯了問題的主次。
時代周報：有沒有什么現(xiàn)實的路徑能化解現(xiàn)有土地制度對城鎮(zhèn)化發(fā)展的挑戰(zhàn)？
許成鋼：土地國有制的問題不解決，一系列的中國經(jīng)濟(jì)的基本問題都無法解決。中國經(jīng)濟(jì)的基本問題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城鎮(zhèn)化的問題本身，城鎮(zhèn)化只是其中一部分。在暫時尚未改變土地所有制，又想暫時緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力時，唯一的可行做法是放開土地供給。
時代周報：政府提出要增加保障房的供給，以此解決低收入人群的住房問題，并控制房價。但實際上，保障房也帶來了很多的問題。
許成鋼：在市場經(jīng)濟(jì)里，房地產(chǎn)市場的主體一定是市場，不是政府操作的。但房地產(chǎn)市場有本身的特點在世界任何大城市的中心城區(qū)，土地供給問題是無法解決的。城市中窮人的住房問題，是單純靠市場無法解決的問題。所以需要政府或者社會通過非市場的方式來幫助低收入階層解決住房問題。這在發(fā)達(dá)國家很普遍。但必須認(rèn)識到，針對低收入階層的非市場的政策性住房，一定是城市住房的很小的部分，不可能是城鎮(zhèn)化的重點。今天中國城市里的主體不是特別貧窮的人。所以把保障房作為城市政策的主體一定是錯了。而且針對低收入者的政府干預(yù)和社會干預(yù)提供的住房，一定是用廉租房的方式來實現(xiàn)，而不能出售，一是為了避免干擾市場，二是避免腐敗。
如果所謂“經(jīng)濟(jì)適用房”指的是政府提供低于市場價的住房，這就是干擾市場的政策，只有壞的后果。房價不可以是政府規(guī)定的，房價一定是市場上的需求和供給共同決定的。如果開辟一些政府操作的領(lǐng)域，由政府官價來定，市場秩序被完全打亂。這種做法的第一個后果就是腐敗，以腐敗破壞市場秩序。所有人都去想辦法拉關(guān)系，行賄，各種形式并出，從官員到百姓都被這種制度腐敗。
時代周報：中國特有的二元土地權(quán)利制度在過往三十多年的工業(yè)化過程中，起到什么樣的作用，又有什么樣的弊端？
許成鋼：嚴(yán)格地說中國的土地制度并不是二元的土地制度，而是全面的國有土地制度。所有權(quán)的最終的判斷在于產(chǎn)權(quán)的最終控制權(quán)。憲法規(guī)定所有集體所有的土地只允許用于農(nóng)業(yè)。因此，所謂集體所有的土地實際上是國家和“集體”之間的一個合同。按照這個合同，從事農(nóng)業(yè)，集體便擁有使用權(quán)和小范圍的支配權(quán)。但超出農(nóng)業(yè)，集體就不再擁有權(quán)利，而最終處置權(quán)在國家。因此，從產(chǎn)權(quán)的概念上講，憲法明確規(guī)定了土地的最終產(chǎn)權(quán)不在集體手里，中國的土地就是一元制，就是國有制。
中國的土地國有制是一個最基本的問題。在改革的過程中，在無法改變這種制度的前提下，人們不得已想出來各種各樣的辦法，試圖靠通融，把一部分土地的使用權(quán)租給個人和企業(yè)，讓經(jīng)濟(jì)能夠有所發(fā)展。但是其基本問題一直沒有解決，隨著城鎮(zhèn)化，這個制度帶來的問題趨于惡化。
中國八九億的農(nóng)民（包括農(nóng)民工），里面很多人有天才，但在土地國有制下面，無法發(fā)揮出來。要發(fā)揮天才，比如說要變成一個企業(yè)家，他需要有初始的財產(chǎn)。假如農(nóng)民手里有土地的產(chǎn)權(quán)，這個資產(chǎn)可以拿來變賣、租賃或抵押融資。國有土地制剝奪了他們的財產(chǎn)和機(jī)會。沒有初始財產(chǎn)，也無金融機(jī)構(gòu)資助，還禁止“非法融資”，任何的好想法都無法實現(xiàn)。因此國有土地制度導(dǎo)致喪失了大量的創(chuàng)業(yè)機(jī)會，喪失了大量原本可以發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，原本可以創(chuàng)造的財富，原本可以藏富于民的財富。壟斷的產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致壟斷的財富分配。現(xiàn)在財富就集中在很少數(shù)人的手中。
05 變革土地制度一缺常識，二受阻于政府利益
時代周報：既然現(xiàn)有土地制度要改，那么該怎么改，有沒有具體路徑？
許成鋼：在中國首先碰到的問題還不是怎么改，而是認(rèn)識到需要改。如果連基本認(rèn)識都沒有，根本談不上怎么改。這里，基本認(rèn)識是指國有的土地制度是一系列經(jīng)濟(jì)社會問題的癥結(jié)所在。如果人們普遍認(rèn)識到這一點，就已經(jīng)推進(jìn)了改革。
比如現(xiàn)在關(guān)于宅基地確權(quán)問題的討論。往好的方面說，宅基地確權(quán)可能是在逐漸承認(rèn)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的方向上走了微小的一步，但是方向并不完全清楚。為什么只是微小的一步？第一，它并沒有承認(rèn)農(nóng)民的宅基地的產(chǎn)權(quán)。第二，更重要的是，它并不關(guān)心農(nóng)民所耕種的土地的產(chǎn)權(quán)，而只關(guān)心農(nóng)民住房的所謂宅基地的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民土地的主體是耕地，而不是宅基地。
所以，如何評價眼下的對于宅基地確權(quán)的做法，關(guān)鍵在于其長遠(yuǎn)的方向，在于最終如何對待土地的主體，而不是“宅基地”。
時代周報：但有人會擔(dān)心，對土地制度的改革嘗試會不會有風(fēng)險？
許成鋼：把“國有”的土地產(chǎn)權(quán)還給人民，使得人民得利，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其本身并沒有大的風(fēng)險。世界上許多國家經(jīng)歷過非常成功的和平的土地改革，因此也沒有技術(shù)性的主要困難。現(xiàn)在面對的最大問題是，第一是缺少認(rèn)識，第二是土地產(chǎn)權(quán)帶來的巨大利益。土地國有制本身意味著政府手里抓著巨大的資源，政府不愿放棄這個資源。
世界上所有成功的改革從來不是、也不可能是單純從上到下推動完成的。即使是成功的上層啟動的改革，正確的認(rèn)識也來源于民間。因此不能把改革的希望寄托在依賴上層。改革一定要先有正確的認(rèn)識，一定要把正確的認(rèn)識普遍化。正確認(rèn)識一定是正確反映公民自身利益的。
時代周報：你一直強(qiáng)調(diào)缺少基本的認(rèn)識，該如何讓政府和民眾有這種基本認(rèn)識？
許成鋼：對于公民來說，最基本的認(rèn)識是他們自己的權(quán)利，以及如何保護(hù)他們自己的權(quán)利。基本認(rèn)識是，每一個人生下來都有其最基本的一些不可侵犯的權(quán)利。這些權(quán)利是任何人都不可以剝奪的，政府當(dāng)然也不可以剝奪。其中包括財產(chǎn)權(quán)，財產(chǎn)權(quán)里當(dāng)然包括擁有土地的權(quán)利。中國民眾，甚至包括許多主張改革的知識分子，普遍缺少這些基本認(rèn)識。
在沒有這種基本認(rèn)識的情況下去討論改革，一些知識分子往往會以為要站在最高的中央決策人的立場上來想問題，來設(shè)計規(guī)劃。但是世界上任何一個所謂的國家，其福祉取決于其公民的權(quán)利，公民的幸福。所謂市場經(jīng)濟(jì)，實際上是每個公民在法治條件下，自由交換自己的產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)出，甚至思想的制度。當(dāng)他們無權(quán)擁有土地產(chǎn)權(quán)的時候，他們的權(quán)利被侵犯，他們的自由被限制，他們喪失為自己的利益進(jìn)行決策的權(quán)利。任何中央決策也不可能代替他們自己的決策。
06 重構(gòu)地方與中央關(guān)系
時代周報：如果土地制度不變，地方政府能做什么，才能理順自己在城鎮(zhèn)化上的角色？
許成鋼：即便在中央政府關(guān)心公民福利的巨大假設(shè)下，給定國家之大，各地情況之巨大差異，中央政府以及他們的任何參謀顧問如何知道各地方公民的不同的利益何在？由中央政府設(shè)計指標(biāo)，包括城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革等，試圖依次引導(dǎo)下級政府遵循這樣的考核指標(biāo)去改革，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這是一個不可完成的任務(wù)。計劃經(jīng)濟(jì)體制滿足基層數(shù)億人民的福祉，實則是不現(xiàn)實也是不可能的。而且每個人原本就可以自己發(fā)展。
在過去的20多年中，國家對地方官員的考核指標(biāo)集中在GDP增長上面，在地方競爭的體制下有一定的收效。這是因為考核GDP增長比較容易。但現(xiàn)在從中央到地方都公認(rèn)，單純考察GDP增長已經(jīng)不可行。問題是，沒有可行的更好的指標(biāo)來替代GDP增長。實際上，改革這個制度并不真的很難，并不需要創(chuàng)造性。中央政府的職能應(yīng)該集中在全國的宏觀政治、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定上面，地方的事應(yīng)該由地方的政府為他們解決。
此外，經(jīng)濟(jì)的主體不該是政府，而應(yīng)該是私有經(jīng)濟(jì)。這句話在20年前說，距離現(xiàn)實很遠(yuǎn)，但現(xiàn)在中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值一半以上已經(jīng)是私有經(jīng)濟(jì)了，大量的資源在公民私人手中已經(jīng)是現(xiàn)實。在這個條件下，政府只要做好公共物品和公共服務(wù)，把土地歸還公民，土地本來也不是公共品，原本就沒有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的道理需要政府擁有土地和運營土地。
這樣的改革才是保持社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的要素，最近大量的社會不穩(wěn)定都是因為土地國有制造成的。
