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2025年09月03日
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今年以來，中央多次提出要推進(jìn)城鎮(zhèn)化，并以此作為擴(kuò)大內(nèi)需，穩(wěn)定增長的重要舉措。如何擺脫地方政府對(duì)既往城鎮(zhèn)化路徑的依賴，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，并借機(jī)“化地化人，化地化債”，關(guān)鍵還是通過土地制度并配合相關(guān)體制改革，理順土地收益分配機(jī)制，解決人口和空間城市化失配的“偽城市化”問題，同時(shí)化解地方債務(wù)，并為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供用地和資金保障。
戶籍制度改革的關(guān)鍵，在于從中央層面啟動(dòng)有效的土地制度改革，全面降低農(nóng)民工在城市定居成本。改革要旨，就是要賦予城市郊區(qū)的本地農(nóng)民一定的土地開發(fā)權(quán)利，讓他們能在符合城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施要求的前提下，合法地為外來流動(dòng)人口建出租房。因此，政府可以與土地原權(quán)利人談判，無償征收部分土地用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，從而獲得土地價(jià)值上漲中得益于公共投資的那一部分。而土地原權(quán)利人可以獲得剩余部分土地的開發(fā)權(quán)。一旦這種開發(fā)模式推廣，城市出租房供給就會(huì)大幅增加，而租金也可降到絕大部分流動(dòng)人口可支付水平。地方政府也就無需大規(guī)模建設(shè)廉租房或公租房。
上述改革本質(zhì)上是一種雙軌制、漸進(jìn)式的土地改革方案。此外，通過上述雙軌制改革方案，還可推動(dòng)流動(dòng)人口子女就學(xué)問題的解決。在通過上述土地制度改革和相關(guān)財(cái)稅改革解決了外來人口住房問題和子女教育問題后，戶籍制度改革也就完成了實(shí)質(zhì)性突破。
此外，地方政府還有包括大量工業(yè)用地在內(nèi)的存量土地，完全可以在未來十年過渡期持續(xù)獲取土地出讓收益。其中的關(guān)鍵措施，是對(duì)工業(yè)用地和開發(fā)區(qū)重整，同時(shí)騰出空余土地逐漸轉(zhuǎn)化為商、住用地。
在實(shí)際操作中，地方政府須和作為原土地權(quán)利人的工業(yè)用地者進(jìn)行談判，在分享收益前提下實(shí)現(xiàn)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。為此，中央需要在關(guān)于商、住用地必須招、拍、掛出讓的政策上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，允許地方政府與原土地權(quán)利人之間建立一個(gè)合理的收益分配談判機(jī)制。只要符合地方基本城市規(guī)劃要求，在政府修改規(guī)劃用地性質(zhì)基礎(chǔ)上，允許原工業(yè)用地廠商直接與商住用地開發(fā)商進(jìn)行土地交易，政府通過累進(jìn)土地增值稅(或補(bǔ)交商住用地出讓金方式)來獲得相關(guān)土地改變使用性質(zhì)所帶來的增值收益。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)上述改革，中央政府首先要嚴(yán)禁開發(fā)區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)張。
如是，不僅可增加住宅用地供給、逐步化解房地產(chǎn)泡沫，而且可為地方籌集數(shù)額可觀的土地出讓金和各類房地產(chǎn)開發(fā)稅收，并用于地方建設(shè)融資和巨額存量債務(wù)償還。這個(gè)措施和前述改革措施相結(jié)合，可實(shí)現(xiàn)增加內(nèi)需、促進(jìn)增長，社會(huì)和諧，完善地方公共財(cái)政體系的多重目標(biāo)。
