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2025年07月18日
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任何制度、法律都要隨著時代的變遷而不斷更新，戶籍制度也不例外。中國城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該是隨著經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城市發(fā)展及城市的布局結(jié)構(gòu)得到自動調(diào)節(jié)。
探究中國的城市化問題，重要的不是要找到最理想的城市化模式或最佳的城市化水平，而是要追求城市化進(jìn)程中的合理性、協(xié)調(diào)性和正義性。無論城市化是否達(dá)到甚至超過理想的水平或程度，如果其過程或程序包含著太多不和諧、不協(xié)調(diào)、欠正義的因素，民眾從城市化進(jìn)程中并未得到真正的福祉和幸福，甚至遭遇利益受損，那么我們可以認(rèn)為這樣的城市化進(jìn)程屬于扭曲的或不協(xié)調(diào)的進(jìn)程。
新中國在推進(jìn)現(xiàn)代化、工業(yè)化的過程中，城市化其實也在不斷推進(jìn)。在這一過程中，一些制度和政策的重大影響不容忽視，尤其是中國特色的戶籍制度對城市化過程的影響。盡管戶籍制度曾對城市管理發(fā)揮過一定的積極作用，但其對城市化進(jìn)程的阻礙更需要關(guān)注和反思。戶籍制度對中國城市化進(jìn)程的阻礙突出地表現(xiàn)在三個方面：第一，構(gòu)筑起城鄉(xiāng)二元對立的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；第二，建構(gòu)起“城市等級制”；第三，構(gòu)造了區(qū)域社會發(fā)展不均衡結(jié)構(gòu)。當(dāng)今乃至今后相當(dāng)長一段時期，中國社會要維持或?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展和良性運行，可能需要花很大的精力去“醫(yī)治”戶籍制度留下的“后遺癥”。
城鄉(xiāng)二元體制在農(nóng)村和城市之間人為地構(gòu)筑起一道“社會城墻”，這道“社會城墻”在很大程度上阻隔了城鄉(xiāng)之間的自然交往，最終不可避免地造成“城墻”內(nèi)外的社會差別。
之所以說城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成是城市化進(jìn)程的阻礙，主要因為：首先，在這一過程中，城鄉(xiāng)關(guān)系是一種人為對立、不平等、不協(xié)調(diào)的關(guān)系，制度設(shè)置了城鄉(xiāng)兩種不同的社會單元，因而兩者之間的差別在此制度下不可能消除。再者，制度設(shè)置的二元結(jié)構(gòu)既嚴(yán)重影響農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展，也限制了城市的發(fā)展。
隨著城市化的推進(jìn)，各種類型的城鎮(zhèn)通過市場調(diào)節(jié)和宏觀調(diào)控會自然地發(fā)展，形成結(jié)構(gòu)和布局趨于合理的城市體系。但是，中國的戶籍制度設(shè)置在較大程度上誘導(dǎo)了等級制的城市發(fā)展體制。中國的“大、中、小”城市所包含的意義，不僅反映在規(guī)模上，而且還具有行政的和社會經(jīng)濟的等級意義。城市等級現(xiàn)象凸顯了城市化和城市發(fā)展過程的人為設(shè)計這一主導(dǎo)因素，既影響了大城市的發(fā)展，又阻礙了小城市的發(fā)展。
戶籍制度對人的遷徙和自由流動的管制，影響了人口、資源和生產(chǎn)的自動配置與調(diào)節(jié)機制，使得區(qū)域差異轉(zhuǎn)化為人與社會的不均衡發(fā)展，區(qū)域社會發(fā)展的不均衡又進(jìn)一步影響到不同地區(qū)現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)。一方面，東部發(fā)達(dá)地區(qū)在吸納和利用中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)勞動力的同時，在城市福利和資源分配上又依據(jù)戶籍制度加以排斥；由此形成了中西部地區(qū)勞動力只有工業(yè)化而無城市化、只有勞動城市化而無人之生存的城市化的悖論現(xiàn)象。其加劇了區(qū)域社會發(fā)展的不均衡，以及城市化過程的欠正義性。另一方面，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)人才和勞動力流向發(fā)達(dá)地區(qū)，相應(yīng)地也就影響到中西部城鎮(zhèn)發(fā)展和城市化進(jìn)程。
城市化是現(xiàn)代社會變遷與發(fā)展的一種過程，在此過程中，人類通過生產(chǎn)而發(fā)展起城市，同時也利用城市來發(fā)展生產(chǎn)。這是人口、資源與生產(chǎn)自動協(xié)調(diào)及合理配置的過程，制度安排如人為地構(gòu)筑“社會城墻”，強制性地控制人口與勞動力的遷移，過度干預(yù)城鄉(xiāng)社會和自然變遷過程，就會不可避免地負(fù)面影響城市化進(jìn)程。
盡管影響城市化過程的因素較為復(fù)雜，但戶籍制度的阻礙作用依然很突出、很明顯，其阻礙機制主要是由三個機制共同作用而構(gòu)成的：一是粘附機制；二是控制機制；三是排斥機制。
所謂粘附機制，主要是指在社會分配和社會管理的實踐中，各種各樣的差別性待遇隨時會被粘附到戶口之上。城鄉(xiāng)隔離、城鄉(xiāng)差別和城市之間的社會等級差別雖然不是戶籍制度直接安排的結(jié)果，但是都與粘附在戶籍制度之上的各種制度設(shè)置和政策規(guī)章密不可分。正因為戶籍制度具有較強的粘附機制，所以該制度幾乎成為中國社會管理或公共管理的“操作系統(tǒng)”，即各種資源、利益、權(quán)利配置及公共管理都要依賴于這一“操作系統(tǒng)”。
戶籍制度對城市化過程的影響，還通過控制機制發(fā)揮作用。戶籍制度主要通過兩種控制機制來影響社會行動：一是對戶口轉(zhuǎn)換的控制；二是對戶口遷移的控制。轉(zhuǎn)換戶口和遷移戶口不是由民眾自主選擇和決策的，而是由地方政府控制的。一些地方對流動人口一直懷有警惕。然而現(xiàn)實表明，在市場轉(zhuǎn)型過程中，每年有2億多農(nóng)民工在沒有遷移戶口的情況下進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和生活，不僅沒有造成城市混亂，反而為城市建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)。所以，我們需要認(rèn)真反思那種認(rèn)為“放開戶口控制就會造成秩序混亂”的邏輯。
社會排斥是戶籍制度對城市化進(jìn)程產(chǎn)生重要影響的機制。在戶籍制度的設(shè)置中，農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口、非本地常住戶口與本地常住戶口之劃分，轉(zhuǎn)換和遷移受到嚴(yán)格控制，實際上構(gòu)建了一道以戶口劃分人群的社會屏障。這道屏障既是實在的，同時又構(gòu)成人們社會認(rèn)同的一部分，為本地人排斥外地人奠定了邊界基礎(chǔ)。不同城市制定的所謂“入戶門檻”，其實是一種社會排斥而非真正的優(yōu)惠政策。
戶籍制度排斥機制發(fā)揮功能的力量主要有兩種：一是法律的支持力量。目前戶口登記管理的法律依據(jù)依然是1958年的《戶口登記條例》，這一法規(guī)支持戶口二元劃分和對戶口遷移的控制，因而是戶口屏障或邊界的法律基礎(chǔ)。二是既得利益群體的支持力量。在戶籍制度的利益分配框架下，有本地常住戶口者相對而言屬于既得利益群體，他們會排斥外地人遷入，尤其是城市常住居民。
戶籍制度的三個主要機制的綜合作用，影響了城市化進(jìn)程中的社會關(guān)系，也影響了這一過程中城市和農(nóng)村、市民和農(nóng)民的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，中國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距拉大、只有土地的城市化而無人的城市化、只有職業(yè)城市化而不能實現(xiàn)身份的城市化、“城中村”等現(xiàn)象，實質(zhì)上就是城市化推進(jìn)過程中不協(xié)調(diào)關(guān)系所導(dǎo)致的社會問題，即城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的偏差。其中，大多偏差往往是人為造成的制度性或政策性偏差，如戶籍制度就帶來了上述的偏差。
如果我們認(rèn)識到戶籍制度阻礙了中國城市化進(jìn)程，造成了諸多不和諧、不協(xié)調(diào)的偏差問題，并掌握到制度造成過程偏差的機理，那么，糾正或縮小該制度所造成的偏差也就成為可能。
第一，取消二元戶口劃分，實現(xiàn)一元化的戶口登記制度。取消這一劃分和登記方法，通過實現(xiàn)居民身份的平等可達(dá)到社會關(guān)系公正與協(xié)調(diào)。如此，社會差別也就成為主要是個人努力的結(jié)果而非由戶口身份決定的。這樣的過程符合自然原則和正義原則，更具有和諧穩(wěn)定性。
第二，剝離粘附于戶口的資源和利益分配原則。城市管理和城市發(fā)展要創(chuàng)新，就要盡可能地剝離粘附在戶口之上的各種分配原則和管理措施，促進(jìn)城市更加開放、更加包容、更加公正。
第三，消除戶口遷移和流動的障礙。拆除戶口遷移限制的“社會城墻”，對于改善城鄉(xiāng)之間、城市之間以及區(qū)域之間的社會關(guān)系，解決社會發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)問題，都將起到積極作用。
第四，盡快修訂1958年的《戶口登記條例》，制訂新的《戶籍法》。盡管戶籍制度對新中國城市化進(jìn)程的消極影響已被人們所認(rèn)識，盡管各地也在不斷嘗試和推進(jìn)各種各樣針對戶口的新政，但從某種意義上說，實質(zhì)性的戶籍制度改革并沒有啟動，因為這一制度的法律基礎(chǔ)依然沒有改變。任何制度、法律都要隨著時代的變遷而不斷更新，戶籍制度也不例外。中國城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該是隨著經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城市發(fā)展及城市的布局結(jié)構(gòu)得到自動調(diào)節(jié)，各種各樣的相互分工、相互協(xié)調(diào)的城市圈、城市帶會自然而然地發(fā)展起來，城市與農(nóng)村的分工與合作關(guān)系也將趨于合理。
