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2025年07月18日
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就在寄予城鎮(zhèn)化扛當未來中國經濟增長大任之時，沖動下的城鎮(zhèn)化進程亦是引發(fā)了不少專家的憂慮。其中民生的隱憂最受關注。
6月6日至7日，備受關注的“2013年公共政策國際研討會”在北京隆重召開，北京師范大學“民生發(fā)展報告課題組”撰寫的《2013中國民生發(fā)展報告》在開幕式上正式發(fā)布。十屆全國人大副委員長蔣正華，十屆全國人大法律委副主任委員、原湖南省委書記王茂林，人民日報社副社長何崇元等領導出席會議并做重要講話。
期間，“第一屆中國民生發(fā)展論壇”作為該研討會的分論壇同期舉行。據中國民生發(fā)展論壇秘書長嚴碧華介紹，本次論壇由人民日報《民生周刊》雜志社與北京師范大學政府管理學院、政府管理研究院共同主辦,廣州市容大生物技術有限公司協辦。
論壇依托《2013中國民生發(fā)展報告》的研究成果，圍繞“新城市化進程中的機遇與隱憂”這一主題，邀請民生領域權威學者深入探討。
十一屆全國人大財經委副主任委員賀鏗、國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟研究部研究室主任劉勇、中國人民大學地方政府發(fā)展戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任彭真懷、北京師范大學政府管理學院執(zhí)行院長兼政府管理研究院院長唐任伍、北京大學城市與環(huán)境學院教授、北京大學旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎、民生證券研究院副院長管清友、國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬、中國社會科學院財貿所財政研究室主任楊志勇和廣州市容大生物技術有限公司董事長韓敏等專家學者和企業(yè)代表出席了論壇并演講。
賀鏗在論壇上指出，“這次城市化再來一個過多的投資，一定會出現大的問題。”賀鏗在論壇上表示，“新型城鎮(zhèn)化再來搞大規(guī)模的房地產投資非常值得憂慮，用房地產來推動GDP的增長危險性非常大。”
他指出，新型城鎮(zhèn)化如果再通過“推動擴大投資，擴大房地產化”進行有可能使我們的國民經濟崩潰。
賀鏗強調，城鎮(zhèn)化的核心問題是要發(fā)展產業(yè)，必須要用產業(yè)發(fā)展城市化，要倡導更多的非農的就業(yè)崗位，讓農村的剩余勞動力在城市里面找到相對穩(wěn)定的就業(yè)崗位。這個問題相關的一點，就是要改革現有的土地制度和戶籍制度。
劉勇在論壇上指出,提出四個更加才是中國城鎮(zhèn)化未來需要走的道路。第一個“更加”是更加“節(jié)約”。城鎮(zhèn)化本身就是人口集中的過程，產業(yè)集中的過程，中國的人口眾多，人口資源少，所以我們要做的更加節(jié)約。第二個“更加”是更加“快速”。中國的城鎮(zhèn)化率是1995年開始的，按照現在的規(guī)劃，我們的城市化完成是2030年，將近30年。第三個“更加”是更加“有質量”。現在很多大城市基礎設施建設，往往生態(tài)環(huán)境被忽視了，留下了很多的問題。第四個“更加”是更加“可持續(xù)”。
賀鏗：城市化需要產業(yè)支撐
城鎮(zhèn)化是中國未來發(fā)展最大的潛力，那么是不是意味著新一輪投資潮的到來？什么是“新型”城鎮(zhèn)化？它應該規(guī)避舊城市化中的哪些問題？推動城鎮(zhèn)化的根本動力是什么？在6月6日舉辦的第一屆中國民生發(fā)展論壇上，十一屆全國人大財經委員會副主任委員賀鏗作開題演講時表示，新型城鎮(zhèn)化如果再推動擴大投資、擴大房地產化，將可能使國民經濟崩潰。
賀鏗認為，新型城鎮(zhèn)化應避免走城市化的老路，不搞造城運動，不再建城市圈和城市帶。加快城市化的發(fā)展，重在“新型”二字。其核心問題是，發(fā)展非農產業(yè)，用產業(yè)帶動就業(yè)，以此發(fā)展城市化。
他特別提出，要改革現有的土地制度和戶籍制度，規(guī)避舊城市化中農民的“失地”和二元化問題。其次，城市化的重心必須向下，發(fā)展縣及縣以下的小城鎮(zhèn)，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進農業(yè)現代化。而在城鎮(zhèn)化的過程中，要依靠市場的力量，不能一味由政府包辦。
同時，針對要放慢城市化的觀點，賀鏗表示不贊同。他認為，城鎮(zhèn)化是一個國家工業(yè)化和現代化的重要標志。“中等發(fā)達國家的城市化率都在85%。鄧小平提出中國要在2050年達到中等發(fā)達國家水平，而所謂的中等發(fā)達國家，比較共識的是韓國、中國的臺灣省，他們的城市化率都是80%，農村人口占比不到15%。”
“所以，加快城市化是必要的，這也是我們今后發(fā)展的最大潛力。”賀鏗說。那么，怎樣才能真正提高城市化率？其動力是什么？賀鏗認為，真正的城鎮(zhèn)化，首先要打破戶籍限制，其核心應該是發(fā)展非農產業(yè)。
“舊的城市化是二元化，有城市戶口的城市市民和沒有城市戶口的城市居民，不是真正的城市化。所謂搬到這里就是城市居民，而沒有自己工作和居住的地方，是偽城市化。”賀鏗說，必須要用產業(yè)發(fā)展城市化，讓農村的剩余勞動力在城市里找到相對穩(wěn)定的就業(yè)崗位。“如果沒有配套產業(yè)，沒有大量非農就業(yè)崗位，城市人口沒有工作或者說沒有充分的就業(yè)，盡管在城里住了半年算城市人口，那也不是真正的城市人口。”
不僅如此，賀鏗還強調，要讓轉移進來的城市人口享有同等的醫(yī)療、教育和社會保障，才能做到城市化質量的真正提高。
此外，賀鏗特別指出，城市化要與農業(yè)現代化同時推進，如果沒有農業(yè)現代化，真正的城市化也不可能很快完成。他認為，要解決吃飯問題，靠小農業(yè)是不大可能的，除了土地保障，更要相信科技。
而提到農業(yè)現代化，如何推進是一個根本問題。“現在我國的農業(yè)機械市場被外國占據，我們可以接過來，農業(yè)科技要迅速發(fā)展起來。”賀鏗對說，只有農業(yè)現代化了，吃飯的問題才能夠解決；只有農業(yè)現代化了，剩余的勞動力才可以轉移出來。農業(yè)現代化與城市化要同時推進。
賀鏗最后強調，城市化一定要統籌規(guī)劃，要依靠市場的力量，不能像過去那樣一味地由政府包辦、造城。要改變過去經營城市的理念，完善城市功能。只有這樣的新型城鎮(zhèn)化才有可能真正成為推動經濟發(fā)展的最大動力，否則就會成為動搖國民經濟的不利因素。
唐任伍：新型城鎮(zhèn)化存四大民生隱憂
《2012年民生發(fā)展報告》曾提出了漸進改善發(fā)展民生過程中存在的三大陷阱：第一是高福利陷阱；第二個是民生的缺失陷阱；第三是兩極分化的陷阱。
在第一屆中國民生發(fā)展論壇上，北京師范大學政府管理研究院院長唐任伍強調，當時提出三大陷阱的目的就是要勸導中國的決策者、執(zhí)政者應該在發(fā)展中國民生、改善中國民生時有前車之鑒，汲取一些經驗和教訓，避免錯誤。但他同時指出，很多地方領導人為了追求政績，仍然不顧當地的經濟社會發(fā)展條件“許空諾”，“這種行為以后會出現問題。”
唐任伍指出，中國存在的另一個重要問題是兩極分化，已經到了老百姓忍無可忍的地步。“中國的基尼指數達到了0.61。按照規(guī)律，當基尼指數達到0.5時，社會是絕對不平等的。”
唐任伍在解讀論壇期間發(fā)布的《2013中國民生發(fā)展報告》時強調，今年的民生發(fā)展報告以“新城鎮(zhèn)化進程中的民生隱憂”為主題。如果中央政府決策者和實施者繼續(xù)按照過去的發(fā)展模式推行新型城鎮(zhèn)化，就有可能存在四大隱憂：
第一大隱憂是耕地減少，糧食危機。十八億畝耕地紅線很快就要被突破。推行新型城鎮(zhèn)化，城市規(guī)模要擴大，同時各種基礎設施要大力擴展，但中國的耕地是有限的。糧食與耕地密切相關，耕地減少，糧食產量自然減少，糧食安全就沒有了。
第二大隱憂是資源惡化，環(huán)境惡化。“我們現在的城鎮(zhèn)化實際上是蓋樓，擴大規(guī)模。全世界20層以上的高樓有70%多在中國。現在中國是向天空進軍，湖南干脆叫天空城市。整個城市擴大以后，資源、環(huán)境的隱憂就出現了。如果盲目地把新型城鎮(zhèn)化變成城市規(guī)模擴大或者房地產化，將出現很多問題。”
第三個隱憂是城市功能缺陷凸顯、民生質量下降。新型城鎮(zhèn)化形成后，大量的農村人口進城，造成城市擁擠、交通擁堵、噪音嚴重、空氣污染、垃圾增加，城市生活質量下降。
第四個隱憂就是“被城市化”。盡管農民確實進入了城市、上了樓，但是他的心沒有皈依城市，這就是“被城市化”。
唐任伍最后指出，今年的民生發(fā)展報告里面提出了四大民生隱憂，為的就是給決策者一些提醒。“我們的出發(fā)點是好的，目的是積極地用新城鎮(zhèn)化拉動中國經濟的發(fā)展，把新型城市化作為中國經濟發(fā)展的一個新引擎，但一定要注意發(fā)展過程中的隱憂。”
劉勇：給城鎮(zhèn)化一些正能量
6月6日下午，在第一屆中國民生發(fā)展論壇上，國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟研究部研究室主任劉勇，為與會者做了《中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的若干戰(zhàn)略問題》的主題演講。針對城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中爭論比較大的幾個話題，劉勇提出了自己的觀點。
劉勇認為，城鎮(zhèn)化是推動我國經濟社會發(fā)展的重大舉措，打造中國的升級版要靠城市化。對于在城市化過程中遇到的問題，包括隱憂和困難，都是不可避免的。城鎮(zhèn)化的重要途徑是工業(yè)化和信息化高度融合，城鎮(zhèn)化與現代農業(yè)化緊密結合。他呼吁，應給城鎮(zhèn)化一些正能量。
“說城鎮(zhèn)化是解決中國社會短期內所有問題的靈丹妙藥，并不過分。”劉勇表示，除了建立社會基本保障體系外，全面提高民生的另一個重要途徑就是城市化。
劉勇認為，城鎮(zhèn)化對于短期內擴大內需、保證經濟穩(wěn)步增長，也是有作用的。其次，推動城鎮(zhèn)化進程還可以促進經濟方式的轉變，形成集約化、市場化的經濟發(fā)展之路。不僅如此，城鎮(zhèn)化還可以促進經濟結構的調整，促進資源的高效利用，加強生態(tài)環(huán)境的集中整治等。
劉勇透露，由國家發(fā)改委牽頭，財政部、國土部、住建部等10多個部委正在編制《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃綱要（2011—2020年）》初稿。按照“十二五”規(guī)劃提出的“三縱兩橫”格局，全國將設計21個城市群、180多個地級以上城市、1萬多個城鎮(zhèn)。中國整個城鎮(zhèn)化體系將由此建立。
對此，劉勇認為，城鎮(zhèn)體系建設是百年大計。未來中國的高度城市化，需要頂層設計。他指出，建立一個完善的城鎮(zhèn)體系，明確城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設的總體方向和目標，對促進我國工業(yè)化健康發(fā)展、國土資源的高效利用和開發(fā)，以及生態(tài)環(huán)境建設將具有舉足輕重的作用，能有效促進城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設與經濟社會發(fā)展、國土開發(fā)和生態(tài)環(huán)境之間共同協調和可持續(xù)的發(fā)展。
“首先，城鎮(zhèn)化水平將達70%以上，城鎮(zhèn)人口達10.5億人（按預計的中國人口高峰15億人計算）。按農村達到現代化所需人口，中國城鎮(zhèn)化水平應當達到80%左右，城鎮(zhèn)人口12億人，農村人口則保持3億人。”
“這個規(guī)劃或將于今年8月出臺。”劉勇說。
在演講中，劉勇指出，未來城市化的途徑，至少要走兩條路，一是正常的人口轉移到城市，還有一個途徑是就地城市化。
“城鎮(zhèn)化不僅是人口、土地的城市化，而且還是農村居民點變成城鎮(zhèn)居民點的過程。”劉勇表示，改革開放以來，農民工進城打工給城市化的趨勢做了很大貢獻，但是每年春運帶來巨大的人口流動，可稱得上是世界的一大奇觀。如果這種現象長期存在，對整個中國的發(fā)展是十分不利的。
研究分析表明，按我國13億人口計算，僅靠現有的655座城市，特別是其中有300多座地級市，是難以或無法滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的。必須在堅持大力發(fā)展地級市的基礎上，積極發(fā)展近3000多個縣城，才能有效地解決我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對城市數量和空間范圍的合理要求。
“目前中國有300萬個行政和自然村，如果這些行政和自然村同美國發(fā)展模式一樣，全部變?yōu)榧彝マr場，也就是從農村居民點向城鎮(zhèn)居民點轉變，中國的城市化實際上就是300萬個行政村和自然村。這要求中間3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榻ㄖ奇?zhèn)，成為吸納農村轉移人口的主力地區(qū)，這樣中國的城鎮(zhèn)化才有可能成功。”劉勇表示。
彭真懷：用新城鎮(zhèn)化盤活經濟全局
“郡縣治則天下安”。目前，全國94%的國土面積在縣級，75%的人口在縣級，整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是國家政權的管理末梢。在第一屆中國民生發(fā)展論壇上，中國人民大學地方政府發(fā)展戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任彭真懷認為，相應的機構改革必須加強力量，權利必須下沉。應重視小城鎮(zhèn)的政策投入不足、工農業(yè)發(fā)展本末倒置等城鎮(zhèn)化問題，用新型城鎮(zhèn)化盤活經濟全局。
彭真懷指出，新型城鎮(zhèn)化這場真正的改革將改變中國歷代統治者對農民、農村、農業(yè)的態(tài)度，是中國幾千年沒有過的大變局，將改變我們五千年農耕社會對農民的剝奪、對農村的侵害。“新型城鎮(zhèn)化要給國家一個未來，讓農民人生有出彩的機會。”
彭真懷認為，新型城鎮(zhèn)化需要在兩個層面發(fā)力。第一個層面是，讓地級以上城市消腫，解決虛假城鎮(zhèn)化遺留的城鎮(zhèn)問題。第二個層面是，讓縣城和小城鎮(zhèn)建設釋放真正的改革紅利。“在這個方面進行試點，也是中央經濟工作會議提出的趨利部分，可以帶動整個國家成長的空間。”
此外，彭真懷還建議用新型城鎮(zhèn)化盤活全局，提高農民的收入，提升農業(yè)效益；鼓勵資本下鄉(xiāng)，改變農業(yè)靠天吃飯的局面；對農業(yè)進行區(qū)域化布局、標準化生產和加工，從源頭上解決整個中華民族的食品安全問題。
彭真懷強調：“中央財政在經濟形勢不好的情況下，在地方拿不出很多錢支持城鎮(zhèn)化的時候，提出民營企業(yè)撬動社會資本進行城鎮(zhèn)化建設。”
2009年，國家提出鼓勵中小企業(yè)投資的“國29條”，緊接著又在2010年提出了鼓勵民間資本的“新36條”。彭真懷指出，新型城鎮(zhèn)化讓中國的民營企業(yè)經營者對自己的發(fā)展環(huán)境不再表示懷疑，不再把自己的子女教育放到國外去、把資產轉移到國外去。“因此，我們只要給出這樣一個政策，就可以盤活這個國家三農的全局。”
彭真懷提出，用新型城鎮(zhèn)化引領中國的農業(yè)現代化，是我國的根本前途和出路。
以美國為例，他分析道，美國是一個發(fā)達國家，也是全世界農業(yè)最發(fā)達的國家。美國的工業(yè)化建立在農業(yè)現代化的基礎之上，所謂的飛機、汽車、鐵路都是為農業(yè)服務的。農業(yè)與美國的成長有密切關系。“如此比較，國內各個地區(qū)制訂規(guī)劃的時候，一直以農業(yè)降低為榮，完全是一種本末倒置。”
彭真懷將產業(yè)發(fā)展形容為蓋大樓：“第一產業(yè)是農業(yè)，是最基礎的，是地基；第二產業(yè)是在農業(yè)基礎之上為農業(yè)服務的工業(yè)化。從產業(yè)結構的分工來講，這是一個邏輯過程。”
“我們削弱了農業(yè)，在這個基礎上談我們的工業(yè)化，因此我們發(fā)現工業(yè)化出現了一些糟糕的情況。國家發(fā)改委一個規(guī)劃下來，各個省市進行復制，縣級小城也復制，產業(yè)自然就會過剩。”
