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2025年07月19日
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在中央政府成立“獨(dú)立小組”起草涉及七方面重大改革總體方案消息傳出后不到兩個(gè)月，由國(guó)土資源部牽頭起草的土地改革方案初步成型，“關(guān)于改革完善土地管理制度的政策建議”（下稱“政策建議”）在經(jīng)國(guó)務(wù)院討論通過(guò)后，將送交中共中央政治局進(jìn)行討論。
目前，“政策建議”總計(jì)27條，在土地用途管制、土地整治、土地有償使用制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等重點(diǎn)領(lǐng)域，均提出了改革創(chuàng)新的建議。在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，農(nóng)村集體建設(shè)用地有償流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地有償流轉(zhuǎn)、存量土地管理和出讓領(lǐng)域，都存在突破的空間。
2013年5月，中央政府成立獨(dú)立于現(xiàn)有政府部門(mén)之外的專門(mén)小組，圍繞金融、財(cái)政體系、土地使用權(quán)、生產(chǎn)要素價(jià)格、簡(jiǎn)化行政審批程序、社會(huì)收入不公與戶籍制度七大領(lǐng)域，起草改革總體方案。在“政策建議”率先撞線后，最終提交十八屆三中全會(huì)審議的可能性大增。
最早成型
“這個(gè)‘政策建議’的調(diào)查研究、起草工作很早就開(kāi)始了，所以現(xiàn)在進(jìn)度比較快，也并不意外。”6月26日，國(guó)土資源部一位不愿具名的官員告訴《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者。從2012年9月開(kāi)始，國(guó)土資源部就已經(jīng)從各業(yè)務(wù)司局抽調(diào)人員，組成專題小組，就土地管理制度改革進(jìn)行調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上，起草“政策建議”。
目前，“政策建議”總計(jì)包含27條內(nèi)容，基本涵蓋土地用途管制、有償使用制度、產(chǎn)權(quán)制度、土地整治等當(dāng)前土地日常管理制度的全方位內(nèi)容。在上述領(lǐng)域，國(guó)土資源部均通過(guò)“建議”的方式，提出了對(duì)現(xiàn)有土地管理制度的調(diào)整、創(chuàng)新和改革。
前述官員向記者表示，27條建議中的絕大部分，都是在總結(jié)不同地方、地區(qū)政府進(jìn)行試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出的，“具備可操作性”是本次國(guó)土資源部提出27條政策建議的基本指導(dǎo)原則，有利于在中央政府審議通過(guò)后，迅速推廣實(shí)施。
6月24日，國(guó)土資源部在浙江紹興組織“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展土地管理制度改革座談會(huì)”。新任國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明指出，現(xiàn)行土地管理制度框架與中國(guó)現(xiàn)行的基本制度、資源基本國(guó)情、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段要求是基本相適應(yīng)的，土地用途管制、土地征收、土地有償使用等三大核心制度應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持，在改革中逐步完善。
記者了解到，按照工作程序，國(guó)土資源部牽頭起草的“政策建議”已送交國(guó)務(wù)院討論并審議，根據(jù)國(guó)務(wù)院討論審議提出的要求，再進(jìn)行修改和完善。在完成這一系列工作程序后，以“政策建議”為基礎(chǔ)制定的土地改革總體方案有望以草案的形式，提交中央政治局會(huì)議進(jìn)行討論。
在此之前，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席習(xí)近平在訪問(wèn)美國(guó)與美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬進(jìn)行莊園會(huì)晤的過(guò)程中表示，中國(guó)已經(jīng)著手起草下一階段改革的總體方案。如今，由于研究起步較早，國(guó)土資源部牽頭起草的“政策建議”，成為率先“撞線”的改革方案。
調(diào)整完善
在6月24日于紹興組織的研討會(huì)上，對(duì)于本次土地管理制度改革的總體原則，已有初步定調(diào)分為三類(lèi)，即“堅(jiān)持基本制度框架下的完善和成熟”“在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的規(guī)范和提升”以及“在適應(yīng)新形勢(shì)、新要求中的探索和創(chuàng)新”。
“當(dāng)前中國(guó)的土地基本管理制度和框架都得以保留，不會(huì)出現(xiàn)顛覆性的改革方案。”6月25日，參與專題小組改革方案討論的一位專家向記者表示，至于現(xiàn)行土地制度的核心——土地征收制度，在改革方案中仍得以保留。
記者了解到，對(duì)于征地制度改革，本次“政策建議”主要提出兩個(gè)方向，一是縮小征地范圍；二是改變補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在縮小征地范圍過(guò)程中，城建開(kāi)發(fā)用地仍被納入“公益性用地”范疇，統(tǒng)一由國(guó)家征收后轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地；對(duì)于征地補(bǔ)償則提出將“產(chǎn)值補(bǔ)償”調(diào)整為“公平補(bǔ)償”為原則，部分公益性用地的征收，將有望按照市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。
對(duì)于在廣東、深圳等地進(jìn)行試點(diǎn)的存量建設(shè)用地綜合利用試點(diǎn)，則有可能被納入土地整治領(lǐng)域的改革，予以推廣。中央政府可能調(diào)整現(xiàn)行國(guó)有建設(shè)用地出讓統(tǒng)一招拍掛的制度，鼓勵(lì)社會(huì)各方參與存量用地開(kāi)發(fā)，包括允許原土地使用權(quán)所有人自行開(kāi)發(fā)，并制定政府與土地權(quán)利人利益共享政策。
另外，對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地依照用途管制原則有償流轉(zhuǎn)，很可能是本次政策建議帶動(dòng)的改革方案中，對(duì)既有政策突破最大的領(lǐng)域。為配套進(jìn)行改革，國(guó)土資源部將在2013年完成相關(guān)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)的制定工作，以確保“公益用地”范圍以外的農(nóng)村集體建設(shè)用地，能夠依照用途管制原則，有償流轉(zhuǎn)。
次序排定？
“這次‘政策建議’的調(diào)研和起草工作，主題是圍繞城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供保障展開(kāi)的，畢竟城鎮(zhèn)化是中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力之一。”前述國(guó)土資源部官員表示。對(duì)于是否意味著土地管理制度改革將作為未來(lái)改革的統(tǒng)領(lǐng)，他不愿做出評(píng)價(jià)。
實(shí)際上，在調(diào)研、起草“政策建議”的過(guò)程中，國(guó)土資源部提出了多項(xiàng)目標(biāo)，均圍繞城鎮(zhèn)化展開(kāi)——改城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)優(yōu)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展、城鎮(zhèn)綜合承載能力提升、土地收益對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的持續(xù)支撐能力、被征地農(nóng)民充分享受城鎮(zhèn)化成果、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等。
就在國(guó)土資源部在紹興召集土地改革研討會(huì)后一天，新任國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史在向全國(guó)人大常委會(huì)做題為《關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況報(bào)告》時(shí)表示，全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。
在徐紹史如是表態(tài)之前，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同公安部等部門(mén)，正在研究起草關(guān)于戶籍改革的有關(guān)方案，并已經(jīng)確定總體原則為從中小城鎮(zhèn)落戶政策逐步向大城市、特大城市的戶籍改革推進(jìn)。
這意味著在金融、財(cái)政體系、土地使用權(quán)、生產(chǎn)要素價(jià)格、簡(jiǎn)化行政審批程序、社會(huì)收入不公與戶籍制度七大改革領(lǐng)域中，土地和戶籍已經(jīng)在簡(jiǎn)化行政審批程序后，有望率先形成總體方案的改革領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域，均是對(duì)城鎮(zhèn)化擁有關(guān)鍵意義和作用的改革。
記者了解到，國(guó)土資源部起草的27條建議有望成為中央“獨(dú)立小組”制定土地管理制度改革的重要基礎(chǔ)，而土地管理制度改革則直接與城鎮(zhèn)化相關(guān)。
