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2025年07月19日
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據(jù)報道，從今年7月1日起，上海將實行居住證積分制度。目前，上海、深圳、杭州、廣州等城市都相繼出臺了居住證制度。今年5月6日的國務(wù)院常務(wù)會議明確提出了“出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革”。其核心目標就是讓非戶籍人口的權(quán)益得到保障和重視，使流動人口在勞動就業(yè)、醫(yī)療保險、子女教育等方面享有應(yīng)有的待遇。
近年來，戶籍改革的呼聲日益高漲。農(nóng)村人口和城市外來人口渴望平等享受城市戶籍背后的公共福利和社會權(quán)利，從中央到地方也在逐步推進戶籍制度改革。戶籍改革的阻力是什么？改革應(yīng)該怎么改？到底改什么？針對戶籍改革的三大焦點問題，記者近日與多位專家展開了對話。
短期內(nèi)改革成本大于改革利益是戶籍改革的重要阻礙
以居住證積分制度為代表的戶籍改革已提了很多年。很長時間里，一紙戶口不僅是身份的象征，更負載著教育、醫(yī)療等各種公共福利。但有專家指出，戶籍改革的背后是尋求公共服務(wù)和權(quán)利均等化，在這種情況下，一次性解決所有人的戶籍問題，路途依然很遙遠。
記者：戶籍制度核心問題是什么？目前戶籍改革遇到的阻礙有哪些？
中國政法大學(xué)法治政府研究院副教授王青斌：戶籍改革的核心是解決兩個問題：一是從農(nóng)民到城鎮(zhèn)居民的身份轉(zhuǎn)化問題；二是不同地域之間人口流動問題。第一個問題的實質(zhì)是解決農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口在醫(yī)療、教育等諸多方面的不同待遇；第二個問題的核心在于因不同地域發(fā)展的不平衡，人口過度向大城市集中所產(chǎn)生的一系列問題。
北京大學(xué)政府管理研究中心執(zhí)行主任閻雨：實現(xiàn)在法制基礎(chǔ)上的居住和遷徙自由，是我國戶籍制度改革的目標。實現(xiàn)這個目標，是一個逐步剝離戶籍附加成分，還本歸原的過程。
但各地區(qū)之間、大城市與小城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間，在就業(yè)、居住、社保等方面有巨大的政策性差異必然存在，仍然無法快速實現(xiàn)均等化。就地方政府而言，戶籍改革就意味著給外來人口以市民待遇，也就意味著要擴大財政開支，就眼前的利益看，改革的成本是大于改革帶來的利益的，短期內(nèi)會花掉大筆的錢，而沒有明顯的政績，這也是戶籍制度改革重要的阻礙。
南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副院長胡小武：目前，許多大城市常在“工作招聘條件”中設(shè)置了“本地戶口”這一門檻。對于很多非戶籍人口來說，就被“戶籍性排斥”了。同時，因為新增戶口數(shù)量限制，往往只有行政事業(yè)機關(guān)和國有企業(yè)才能獲得戶口指標，能夠解決戶口的工作基本上就反映了工作背后的機構(gòu)實力和背景。這體現(xiàn)了戶口名額發(fā)放對象的“機構(gòu)優(yōu)質(zhì)化”現(xiàn)狀，更說明了戶籍通過某種機制設(shè)計，形成了社會階層或身份區(qū)隔化的現(xiàn)象，并且?guī)砹松鐣懦馀c社會分化的客觀后果。
財稅改革是破解城鄉(xiāng)福利二元分割體制重要途徑
城鎮(zhèn)化改革方案的制定成為近日熱點，其發(fā)展規(guī)劃備受關(guān)注。與城鎮(zhèn)化改革方案相配套的是備受關(guān)注的戶籍制度改革。《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》要求，根據(jù)城市綜合承載能力和轉(zhuǎn)移人口情況，分類推進戶籍制度改革，統(tǒng)籌推進相關(guān)公共服務(wù)、社會保障制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將基本公共服務(wù)逐步覆蓋到符合條件的常住人口。
記者：阻礙城鎮(zhèn)化的體制藩籬已嚴重制約經(jīng)濟增長，面對中國城鎮(zhèn)化的改革難題，備受關(guān)注的戶籍制度該如何突破？
閻雨：就城鎮(zhèn)化進程而言，要把剩余農(nóng)村勞動力從土地上轉(zhuǎn)移出來，首先必須拆除城鄉(xiāng)壁壘，改革戶籍制度，取消對農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)勞動力在城鄉(xiāng)間的流動，建立城鄉(xiāng)一體的勞動力市場，形成城鄉(xiāng)人口有序流動的機制，創(chuàng)造自由流動的良好就業(yè)環(huán)境。
我認為，要徹底改變依附于戶籍的城鄉(xiāng)福利二元分割體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的供給模式，首先面臨的問題是地方財力存在著巨大的差異；其次是如何尋找到一條有效的路徑，能夠確保在有限的地方財政支付能力下，實現(xiàn)更多目標的協(xié)調(diào)發(fā)展。這只能是一個逐步剝離各種利益關(guān)系、中央政府進行總體平衡的漸進過程。要解決好以上問題，一是要合理界定中央政府與地方政府的財權(quán)與事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度；二是要加大地方財稅改革步伐，完善地方稅體系；三是要充分利用社會資金，構(gòu)建多方籌資渠道，引導(dǎo)各種社會主體在政府的主導(dǎo)下，共同參與基層公共服務(wù)供給。
推進城鄉(xiāng)間的戶籍改革，有兩種做法值得關(guān)注：一是許多省市在實行的積分入戶，它包括基礎(chǔ)分、附加分、扣減分，基礎(chǔ)分包含個人素質(zhì)、居住情況和工作經(jīng)驗三項內(nèi)容。這一方式有個明顯的特點：對入戶條件有了明晰的規(guī)定。積分制促進了資源有限前提下的公平分配，條件清晰、簡潔、公開，有利于避免暗箱操作和戶籍腐敗，為農(nóng)民工入戶打開了一扇大門。同時這些積分的內(nèi)容總體上也有利于督促流動人員按城市的發(fā)展要求提高自身的素質(zhì)。但成為城鎮(zhèn)戶籍居民必須放棄原戶籍地土地政策待遇的要求也讓許多農(nóng)民充滿疑慮。
二是重慶的做法，它針對農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”，為農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進程設(shè)計了“3年過渡、3項保留、5項納入”的完整政策體系：一方面農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后繼續(xù)保留農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、林地使用權(quán)等農(nóng)村土地權(quán)益，并保留原戶籍地計劃生育政策、農(nóng)村中糧直補與土地相結(jié)合的各種補貼，為進城農(nóng)民提供更多、更大選擇余地；另一方面，確保轉(zhuǎn)戶進城的農(nóng)村居民能夠進入城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療等保障體系，充分享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。除探索進城務(wù)工人員融入城鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化制度設(shè)計，還設(shè)計了農(nóng)民承包地和宅基地等退出機制。在一段時間內(nèi)給予進城落戶農(nóng)民‘城鄉(xiāng)兼有’的身份待遇，使農(nóng)民“退可回農(nóng)村，進可入城鎮(zhèn)”，給進城農(nóng)民一定的過渡期和適應(yīng)期，消除脫離土地的擔(dān)憂。
大城市戶籍放開的實質(zhì)是資源配置實現(xiàn)均等化
在推動戶籍制度改革過程中，有觀點認為，大城市戶籍如放開，人們會“一窩蜂”涌入，大城市就業(yè)壓力會變得更大，環(huán)境也會更加惡劣。以北京為例，有研究人員指出，若北京人口持續(xù)膨脹，那么南水北調(diào)的水量將會被快速增長的人口吞噬。因此有專家指出，對于北京這類大城市，“留京指標”是控制人口總規(guī)模的一步棋，與機動車搖號、房產(chǎn)限購出發(fā)點相似，即短期內(nèi)遏制北京市人口不斷膨脹的傾向。
記者：一方面戶籍制度在進一步放開，另一方面是大城市不堪人口重負，面對這樣的矛盾，大城市的戶籍改革該如何解決這一困局？
首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院副教授王暉：任何事情都有兩面性：大城市擁有其他城市無法比擬的資源，生活也很便利，這是很多人希望在大城市落戶的重要原因。但各種資源、尤其是自然資源承載力有限，這都是事實。
由于北京這類城市已經(jīng)具備了“壟斷性”發(fā)展能力，使很多其他地區(qū)的人對一線城市產(chǎn)生了特別的“羨慕嫉妒”心理。目前通過戶籍限制購車購房等，都帶有某種“社會排斥”的傾向，本身不符合現(xiàn)代社會發(fā)展的要求。但是，如果不改變北京這種類似壟斷性的城市發(fā)展格局，其吸引力只會增加，不會減少；只要北京、上海、廣州繼續(xù)存在極化發(fā)展的格局，就一定會有更多人喜歡跑去北上廣。戶籍如果開放，那必然加劇這種潮流式人口流動，因為人們進入一線城市是想獲得發(fā)展機遇和人生機會。所以，從這個層面理解，一線城市戶籍的無條件開放，暫時還將存在巨大的壓力。
中國（海南）改革發(fā)展研究院經(jīng)濟研究所所長匡賢明：大城市戶籍放開的實質(zhì)是擺脫超經(jīng)濟的約束，使資源配置在各地實現(xiàn)均等化。如果在其他城市也可以同等公共服務(wù)待遇，大城市的吸引力將相對下降。退一步，即便沒有完全達到這個目標，空氣污染、交通擁堵等成本上升，也將削弱大城市吸引力。但最壞的情況是，戶籍放開了，而公共資源配置仍高度傾向于北京等大城市，那有可能出現(xiàn)“人口爆炸”。坦率地說，這不能歸罪于戶籍制度，而要歸罪于行政主導(dǎo)的城市化模式。
閻雨：在現(xiàn)有條件下，大城市可以首先為一部分長期在城市就業(yè)的居民，農(nóng)民、外來人口提供“本地化”的公共服務(wù)；但更長期的做法是逐步縮小教育、社保、住房等公共服務(wù)的差別，這樣才能最終消除“自由遷徙”的真正障礙。此外，大城市勞動力數(shù)量繼續(xù)擴張的空間十分有限，破解“大城市病”不能只著眼于人口數(shù)量增減進出，更要看人口質(zhì)量。一個城市的競爭力要進行綜合考慮，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的引領(lǐng)方向是什么？到底需要什么樣的人？城市戰(zhàn)略規(guī)劃要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與教育結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)、就業(yè)層次等聯(lián)系在一起，就是要提高勞動力的勞動生產(chǎn)率，通過提升勞動力素質(zhì)和提高勞動技能才能獲得新的人口紅利。
