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2025年09月02日
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近日，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心與新京報社聯(lián)合主辦“城鎮(zhèn)化改革系列談”特別節(jié)目。7月3日，節(jié)目舉行第一期活動。發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵與新京報社社長戴自更進行了對話。
兩人就我國新型城鎮(zhèn)化進程中的戶籍制度改革、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、新老市民利益關系協(xié)調(diào)、農(nóng)民工進城后的就業(yè)問題與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地方實踐的經(jīng)驗與借鑒等方面進行了探討。
李鐵認為，城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)民工市民化和城市可持續(xù)發(fā)展。
戴自更認為，城鎮(zhèn)化的核心不是為了GDP，而是要把提高市民、特別是農(nóng)民享受公共服務的檔次當做目的。
城鄉(xiāng)二元制制約城鎮(zhèn)化發(fā)展
“中國的城鎮(zhèn)化不是那么簡單，要解決農(nóng)民進城過程中一系列的問題。”
戴自更：從去年十八大到今年的兩會，中央和國務院提出中國未來經(jīng)濟發(fā)展的主要方向——城鎮(zhèn)化。李主任參與并見證了有關政策制定的過程。我先問一個問題，城鎮(zhèn)化具體有哪些內(nèi)涵?
李鐵：城鎮(zhèn)化內(nèi)涵實際上比較簡單，就是農(nóng)民進城。中國的城鎮(zhèn)化不是那么簡單，要解決農(nóng)民進城過程中一系列的問題。
第一是如何通過一系列制度改革來解決農(nóng)民進城以后和城鎮(zhèn)居民的平等化，這里關鍵問題就涉及戶籍制度改革。
第二是農(nóng)民進城要享受公共服務，享受居住、就業(yè)等方面的均等待遇。
所以，新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵就兩個，首先是農(nóng)民工市民化，第二個就是可持續(xù)發(fā)展。
戴自更：中國城鄉(xiāng)是二元結(jié)構(gòu)，一種是農(nóng)業(yè)人口，一種是非農(nóng)業(yè)人口，長期分割造成壁壘，嚴重制約城鎮(zhèn)化的發(fā)展。前不久中央出臺有關戶籍制度改革方案，大致是在中小城市放開戶籍制度，在中等城市有序地推進，在大城市方面有條件地放開，你覺得要解決這個問題，有什么特別好的途徑?
李鐵：中小城市解決戶籍壁壘實際上早已經(jīng)有政策。2000年中央11號文件(《中共中央、國務院關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》)就明確在縣級市以下，包括縣級市放開農(nóng)民進城政策，農(nóng)民們可以在農(nóng)村保留自己的土地，保留自己的宅基地。到了2010年又進一步明確在地級市放寬，居住達到一定期限，有穩(wěn)定的就業(yè)，繳納社保，只要滿足這三項就可以進城。這幾個文件頒發(fā)以后，解決了中小城市當?shù)剞r(nóng)民進城落戶的政策限制問題。
現(xiàn)在看，當下戶籍制度改革面臨著幾方面的新問題：一是當?shù)剞r(nóng)民落戶已經(jīng)不是主要矛盾，很多當?shù)剞r(nóng)民特別是近郊農(nóng)民，因為有土地升值預期，有宅基地等，并不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口;二是本地人對外來人口也就是非本地戶籍農(nóng)民進城普遍排斥;三是以城市行政等級確定戶改優(yōu)先順序的思路不好操作。大中小型城市，人口規(guī)模不一樣，發(fā)展也不平衡，由于公共服務差別較大，涉及戶改的利益支出差別也大，“一刀切”的政策難以落實;四是外來人口所占比重不同，改革的壓力也不同。有的城鎮(zhèn)人口倒掛，外來人口是本地人口的幾倍。這就很難放開落戶限制;五是大城市主城區(qū)和下轄區(qū)的外來人口如何區(qū)分;六是現(xiàn)在戶改設置的條件比較苛刻。例如以社保繳納年限為前提，就沒有考慮到我國有1億左右農(nóng)民工屬于靈活就業(yè)，沒有地方繳納社保;七是各地戶改態(tài)度并不積極，沒有哪個城市愿意主動放開落戶政策。這就牽扯到解決農(nóng)民工進城，給地方政府多大空間的問題。把改革主動權(quán)交給地方，也直接影響到實施的效果。
滿足條件落戶應解決戶籍
“北京有近800萬的外來人口，其中20%是舉家遷居，長期在京居住、就業(yè)、納稅，應堅定地解決他們的落戶問題。”
戴自更：北京這樣的大城市，一下子放開戶籍管制不可能。以異地高考為例，去年就發(fā)生本地居民與外來人口輪番到教委抗議的事，本地市民反對放開，外地人要求放開。戶籍改革過程中，如何處理好諸如此類的新老居民的利益格局，很重要，涉及社會穩(wěn)定。
李鐵：這應該從兩方面看，因地制宜，分類指導。
對于利益矛盾不那么突出的地方，改革力度要大一點。對于京滬這類矛盾比較突出的地方，可以慢慢調(diào)整。
但應該指出的是，第一，戶改是中央的制度，不能完全按照地方的想法。第二，改革，也不可能滿足所有人的要求。第三，我們不能認同一些不合理要求。第四，在充分考慮到某種利益群體固化的前提下，穩(wěn)步有序推進政策實施。
我認為，改革一定要把步子邁出去。在北京有近800萬的外來人口，20%是舉家遷居在北京的，長期在京就業(yè)、居住、納稅，他們有權(quán)利享受北京的公共服務。對于這些重點人群，應堅定不移地解決他們的落戶問題。
香港的移民政策也很嚴，但只要被公司雇傭，不管什么崗位，滿七年，就給辦理長期居住證。我們也應對舉家遷徙到城鎮(zhèn)，長期居住的外來人口，應該強制地方執(zhí)行落戶政策，滿足長期工作居住多少年條件的一次性解決。
戴自更：你覺得戶籍改革應讓地方政府還是中央來主導?
李鐵：如果放權(quán)給地方，地方肯定不愿意做。
我調(diào)查很多地方，沒有一個城市愿意解決，而且設置的條件極為苛刻，例如年齡、學歷、職稱等一系列的要求，這個我覺得不太合理。
戴自更：你覺得整個國家都取消戶籍管制，包括像北京這樣的特大城市也實行人口的自由流動，有沒有可能?什么時候能實現(xiàn)?
李鐵：中國戶籍矛盾已經(jīng)積累了30年，若從50年代末到現(xiàn)在已經(jīng)50多年了，一次性解決全部幾億進城農(nóng)民工落戶，肯定會有很大問題。
無論預期怎樣，第一次改革，所謂積極，就是一定要充分顯示出改革的力度，至少通過戶籍制度改革，無論在哪一類城市，都應該有所突破。先解決幾千萬人的落戶。所謂穩(wěn)妥，就是對于尚不具備落戶條件的，要通過農(nóng)民工市民化政策，逐步解決他們與當?shù)爻擎?zhèn)戶籍居民同等的公共服務問題。一旦公共服務差距經(jīng)過一段時間的努力，縮小為零，人口自由遷徙也就變成現(xiàn)實。
農(nóng)民進城不涉及土地所有權(quán)
“這次中央態(tài)度非常明確，無論進城還是不進城，都保留三權(quán)。”
戴自更：在一些地方，農(nóng)民不愿意變成非農(nóng)戶籍，他們有宅基地、自留地、承包地等，還有生育上的優(yōu)惠，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，他們的土地資產(chǎn)也升值了，這部分人如何對待?
李鐵：過去是有這個問題，地級市以上辦理城市戶籍手續(xù)要交地，但這次中央態(tài)度非常明確，無論進城還是不進城，保留你的三權(quán)，就是土地承包權(quán)、宅基地用益物權(quán)和集體收益分配權(quán)。因此，農(nóng)民進城落戶后不涉及土地歸屬問題。
戴自更：城鎮(zhèn)化過程是農(nóng)民進城的過程，但目前農(nóng)民進城后享受的公共服務與本地人差得很遠。北京有800多萬外來人口，大多住在城鄉(xiāng)接合部，生活設施差，正常的市民待遇也享受不到。你剛才講的城鎮(zhèn)化的主要特點是讓進城農(nóng)民也享受公共服務，為此政府要承擔怎樣的責任?
李鐵：對于沒落戶的居民，主要面臨三個問題。
首先是教育。教育問題涉及兩類，第一個是高考，高考一次放開影響比較大，也可根據(jù)居住年限來逐步辦理。義務教育方面，實際義務教育是在就業(yè)地進行，應該通過中央財政新的轉(zhuǎn)移支付，從增量上來解決這個問題。
第二是社保。現(xiàn)在社保繳納首先是繳費率低，全國是24%。這其中既有企業(yè)不愿意交的原因，也有很多人是因為靈活就業(yè)，類似小商小販，沒有地方繳納社保。如果在制度上解決靈活就業(yè)人員繳納社保的限制，再對企業(yè)繳納社保加強監(jiān)管的力度，社保繳納率的提高等于一定程度上保障了公共服務水平的提高。
第三就是居住條件和住房保障。一方面，住房不能靠政府全部包起來。另一方面，很多農(nóng)民工的住房問題已經(jīng)通過市場化的途徑得到解決。
關于住房保障，政策應該重新考慮。人口長期流動就業(yè)是社會發(fā)展的趨勢，但是住房保障政策使福利固定化，因此限制人口長期流動。參照其他國家的經(jīng)驗，重要的是解決外來人口居住區(qū)的基礎設施改善，解決食品安全的問題，解決交通便利的問題。
這里特別要強調(diào)的是，戶改的重點是要削弱戶籍居民附加的福利條件，而不是繼續(xù)強化。只有附加福利的減少，才能減輕戶改的壓力。
城鎮(zhèn)化快速發(fā)展導致千城一面
“我們目前的城市發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相同帶來的競爭非常普遍?！?/p>
戴自更：歐美一些城市，往往有明顯的產(chǎn)業(yè)特征，如底特律是個汽車城，紐約是商業(yè)和金融中心，等等。這些城市因不同的產(chǎn)業(yè)吸收了不同的從業(yè)者，但中國目前好像沒有產(chǎn)業(yè)特色鮮明的城市，也沒有獨特的產(chǎn)業(yè)工人群體，造成很多農(nóng)民工無序流動，碰到什么工作就做什么，往往是短期性的，職業(yè)素質(zhì)也不高，我們制定城鎮(zhèn)化政策是否應關注這個?2.6億農(nóng)民工進城，到底有多少人能真正融入城市?
李鐵：中國的城鎮(zhèn)化最大的特點就有兩個，第一個特點是速度快，是三十年的高速增長，這在世界上除了東亞國家之外，其他國家都是五十年，一百年，甚至更長。第二特點是人口規(guī)模大，是世界上前所未有的。這么短的時間，我們面對這么多的人口集聚，這么快的城鎮(zhèn)化進程，政府的反應肯定有些滯后。
你說如何讓農(nóng)民工融入城市，首先我們不是2.6億農(nóng)民工進城找就業(yè)，他們是已經(jīng)就業(yè)了。現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化率是52.6%，到2030年城鎮(zhèn)化率可能達到70%。將會有3億多甚至4億多的人口要進入城鎮(zhèn)就業(yè)。這樣就需要解決他們的就業(yè)選擇問題。
目前從事工業(yè)的占較大比重，但是如果幾億人口都從事工業(yè)，問題就大了。什么樣的工業(yè)容納的下?這涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也涉及未來的城市生態(tài)化道路問題。
從發(fā)達國家走過的路程看，基本都是通過服務業(yè)接納的就業(yè)人口。中國目前服務業(yè)發(fā)展比重較低，甚至低于中等收入國家8個百分點。因此，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一個重大問題。
第二個問題就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化，就是區(qū)域間高度競爭。我們目前的城市發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相同帶來的競爭非常普遍。因此說到中國城市產(chǎn)業(yè)上的千城一面，也是比較普遍的現(xiàn)象。
地方政府公共服務應均等化
“改革的目標就是要逐步把農(nóng)民工子女的教育、醫(yī)療等問題放到城里解決?！?/p>
戴自更：2.6億農(nóng)民工背后，還有很多問題，像留守兒童、留守婦女、留守老人。目前是低層次的農(nóng)民進城模式，他們薪酬不高，因為戶籍沒有解決，不能全家落腳城市，給家庭生活帶來很多不便，有的甚至是折磨。怎么看這個問題?
李鐵：我們現(xiàn)在強調(diào)人的基本權(quán)利，這個問題恐怕也是我們促進戶籍制度改革和解決農(nóng)民市民化的重要因素。但這也一定會涉及戶籍管理制度改革和土地管理制度改革。例如，農(nóng)村的土地和住房是否要流轉(zhuǎn)，這涉及農(nóng)民進城以后是否有足夠的資金在城里落戶。
假設維持現(xiàn)在的制度，不允許宅基地流轉(zhuǎn)的話，總得有人在家看著房子看著地。包括義務教育制度，如果不解決農(nóng)民工在輸入地義務教育資金來源的話，農(nóng)民工的子女在城里上學就有較大的難度。這些問題要通過很多項配套改革才能得到解決。
戴自更：現(xiàn)行的二元分割的戶籍政策，造成農(nóng)村人口和城市人口所受的教育差別很大，沒有受過好的教育的農(nóng)民工在城市要享受到好的待遇的可能性微乎其微。有人說中國的社會階層正在趨向固化了，農(nóng)民工以及他們的下一代要真正實現(xiàn)城市化，擁有改變命運的機會，面臨很多的難題，政府應該能提供什么樣的引導或者幫助?
李鐵：這個問題我覺得我們應從另外一個角度看。
1949年以前，我國城鎮(zhèn)化率僅7%，上海城市最發(fā)達，但是進入城市的人大多數(shù)基本上沒有什么文化。可是現(xiàn)在他們的子孫都受到了良好的教育。
再比如，十九世紀大量的中國民工去美國修鐵路，他們的后代現(xiàn)在都受到很好的教育。實際上就是進城的農(nóng)民所出現(xiàn)的問題在哪里解決?國際上的經(jīng)驗是在城市解決貧困、教育、醫(yī)療等問題。而我們現(xiàn)在卻是把大部分問題留給農(nóng)民自己解決，或者是希望他們回到家鄉(xiāng)的農(nóng)村解決。
現(xiàn)在我們城市的就業(yè)崗位中，不是都需要受過高等教育的人才。這是一個多元文化素質(zhì)的人口的組合，對于城市的管理者來說，不是現(xiàn)在有錢沒錢的問題，而是如何面對多元人口的挑戰(zhàn)，拿出一部分財政支出來真正解決農(nóng)民工的問題。因此，改革的目標就是要逐步把農(nóng)民工子女的教育、醫(yī)療等問題放到城里解決。
農(nóng)民工改變命運的機會是取決于政府要不要解決。
城市化是放開條件不是設指標
“首先政府通過政策明確條件，滿足條件就要解決城市戶籍。”
戴自更：目前城鎮(zhèn)化南北東西差異比較大。對于各地的城鎮(zhèn)化，要不要搞“一刀切”?應不應該定計劃，定比例?還是通過市場自由配置?比如說當?shù)匦枰擎?zhèn)化就城鎮(zhèn)化，不需要就強推?
李鐵：我覺得兩種都不可取。首先政府通過政策明確條件，什么樣的人在什么樣的地方滿足什么條件，就要解決好他的城市戶籍。我們認為條件只限于居住和就業(yè)年限。這只是一個條件，通過制度設計松開戶籍制度的障礙，而不能通過固定指標。如果讓地方政府主動解決，事實是它不愿意也不可能解決。
所以兩種方式都不可取。這一點中央態(tài)度應該明確，就是制定條件，符合條件的一定要解決。不符合條件的逐步解決。根據(jù)各類城市規(guī)模和特點，允許地方在設置條件上給予一定的政策選擇空間，人口嚴重倒掛和外來人口數(shù)量較多的地方，條件可以相對嚴一些。外來人口不多或者占比重較低的城鎮(zhèn)，條件應該放寬甚至完全放開。
戴自更：也有一些地方就是強制被城市化的。
李鐵：有的，而且普遍。這次中央也強調(diào)尊重農(nóng)民自己的選擇。現(xiàn)在一些地方為了政績，為了提高所謂的城鎮(zhèn)化率，采取行政手段，趕農(nóng)民進城，強行拆遷住房，強行合并村莊，嚴重地傷害了農(nóng)民的利益。這種做法應該堅決制止。同時也要防止地方為了提高城鎮(zhèn)化率，采取行政劃轉(zhuǎn)的辦法，把一些農(nóng)村劃為街道辦事處。從數(shù)字上看城鎮(zhèn)化率提高了，實際上農(nóng)民的生活沒有發(fā)生任何的變化。
我們認為只要把戶籍的門檻取消了，才說明你對改革的重視程度深，而不是僅僅為了提高政績完成行政指標而去做表面功夫，更不能傷害農(nóng)民的利益。
戴自更：城鎮(zhèn)化是手段還是目標?手段和目標能不能結(jié)合起來?有些地方搞城鎮(zhèn)化，重點在房地產(chǎn)開發(fā)，搞土地集中經(jīng)營，把農(nóng)民的土地倒騰出來，增加GDP和財政，從表面看，地方經(jīng)濟很繁榮，但農(nóng)民是不是得到實惠要打個問號。因此城鎮(zhèn)化的目的是什么就顯得特別重要，剛才講的，目的為了讓老百姓享受更好的公共服務，這個怎么統(tǒng)一起來?
李鐵：這里面最主要的就是剛開始就講的，第一個是現(xiàn)在我國52.6%的城鎮(zhèn)化率，其中實際的城鎮(zhèn)化率是35.3%，中間的差額就是2億多進城農(nóng)民工，此外還有7300萬的城鎮(zhèn)間流動人口。如何實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的數(shù)量型增長到質(zhì)量型提高，重點要解決戶改和農(nóng)民工市民化問題。第二，面對660個城市和近2萬個小城鎮(zhèn)，怎么樣從粗放型擴張實現(xiàn)集約節(jié)約型發(fā)展，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要選擇。只有解決了這兩個問題，才能實現(xiàn)刺激消費擴大內(nèi)需;才能實現(xiàn)減少農(nóng)民，才能富余農(nóng)民，促進農(nóng)村的發(fā)展;才能實現(xiàn)社會和諧。
戴自更：城鎮(zhèn)化歸根到底是要提高農(nóng)民享受公共服務的檔次，從而提高他們的生活水平。城鎮(zhèn)化的核心不是為了GDP，不是增加財政收入，也不是上項目、鋪工程，城鎮(zhèn)化就是要把提高市民、特別是農(nóng)民的生活當作目的，也就是讓大家具有幸福感，本和末不能倒置，這應該是中央推行城鎮(zhèn)化的核心所在。
