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2025年07月18日
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戶籍制度改革漸行漸近，更多人的命運將伴隨新一輪人口大遷徙而改變。為能解決戶籍改革之囿，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有望升格為中央新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。
7月18日下午兩點，在上海浦東北蔡鎮(zhèn)的一個二手家具市場里，來自安徽阜南縣鹿城鎮(zhèn)后小園村的張慶（化名）光著膀子，正和搬運工人一起將客人訂的家具抬上小貨車。在店鋪的小角落里，張慶6歲的女兒躺在一張狹窄的木床上睡得正香。
張慶要的是一種穩(wěn)穩(wěn)的幸福。他這個“農(nóng)村的城里人”此刻最糾結(jié)的事莫過于孩子的上學(xué)問題。“上海的學(xué)校太貴哩，我們想著多賺點錢，今年在老家縣城里買個房。”但這個已經(jīng)失去土地的農(nóng)民，其準(zhǔn)備買房的縣城的房價正日益走高。
正當(dāng)張慶為女兒上學(xué)和買房問題發(fā)愁時，遠在千里之外的云南昆明下屬縣級市安寧的一個村子里，正躺在自家躺椅上午睡的易奶奶被劃空而過的飛機的噪聲驚醒。因臨近昆明長水機場，這個小村子很快將進行城鎮(zhèn)化改造。但在這里生活了一輩子的易奶奶并不愿意成為城里人，“城里窮人日子比農(nóng)村的窮人過得還差”。
同張慶和易奶奶一樣，數(shù)以億計的農(nóng)村人口和城市流動人口，此刻正處在人生命運的十字路口。當(dāng)戶籍制度改革漸行漸近，當(dāng)新型城鎮(zhèn)化旨在釋放新制度改革紅利被國家提上日程，他們的命運，也將伴隨新一輪人口大遷徙而改變。
中國房地產(chǎn)報獨家獲悉，戶籍制度改革已被列入新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃綱要的重要范疇，正處于討論期；而最高級別的年度北戴河會議，戶籍改革也在重點討論之列。
但與之相伴的戶籍改革之囿也隨之而來。教育、就業(yè)、醫(yī)療、城鄉(xiāng)間的福利差異、城市病等問題，牽絆著戶籍改革的行進與推出。更為重要的是，戶籍改革與土地、財稅政策和制度體系息息相關(guān)，牽一發(fā)而動全身。
新型城鎮(zhèn)化和戶籍改革正如同一輛高速行駛的列車，轟然前行。但未來的路，承載著憧憬，也充斥著博弈與荊棘。
戶籍篳路
“戶籍制度改革是新型城鎮(zhèn)化進程中不可逾越的一道門檻，已列入新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃綱要的重要范疇。”7月17日，消息人士透露，“（戶籍制度改革）方案處于討論期，公安部、財政部、人社部等相關(guān)部委都參與了討論。”
中國房地產(chǎn)報獨家獲悉，最高級別的年度北戴河會議，戶籍改革是其中重點議題。近期，全國人大、全國政協(xié)也針對戶籍制度改革展開了全方位的調(diào)研。
另有知情人士透露，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有望升格為中央新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。
與此同時，近期與戶籍改革相關(guān)的一系列改革，也不斷傳出新動向。據(jù)悉，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃中，未來將對城市規(guī)模劃分打破行政等級限制，根據(jù)城市所具備的承載力、人口集聚能力等方面進行認定。
在此之前的6月26日，國家發(fā)改委主任徐紹史在《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》中明確提出戶籍制度改革方向：全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。
“這次的戶籍制度改革與以往明顯的不同在于，以往的提法都是繼續(xù)合理控制直轄市、副省級市和其他大城市的人口規(guī)模，而此次對北上廣深這些特大城市也會結(jié)合條件逐步放開。”一位接近發(fā)改委的消息人士表示。
伴隨著中央高層的表態(tài)及一系列密集討論，國家層面的戶籍制度改革方向逐漸明晰，而地方層面的一系列改革探索也此起彼伏。
7月1日起，上海實行居住證積分制度。7月5日，四川省出臺的《關(guān)于2013年推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作的意見》中，除明確放開落戶限制，消除福利差異外，在用地制度改革方面也做出了安排，將逐步提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
不過，中央和地方有關(guān)戶籍制度改革的決心，未來可能遭遇的阻力反而是那些“受惠人”。據(jù)中國房地產(chǎn)報記者了解，有些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，部分農(nóng)民并不愿意進城，對他們而言，面朝黃土背朝天的生活方式很難改變。在民營經(jīng)濟發(fā)達的江浙一帶，農(nóng)民不愿離鄉(xiāng)的原因則是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟豐厚的福利供給。
在浙江省臺州市，早在幾年前就有一種奇怪的現(xiàn)象：城市居民爭相申請“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。早在2001年，僅分散于臺州市區(qū)的城中村，集體資產(chǎn)超過億元以上的就有4個，千萬元以上的有30個，百萬元以上的有44個。
“贊揚村村集體資產(chǎn)達5億元，每年村集體資產(chǎn)租賃、集體物業(yè)經(jīng)營等收入可達數(shù)百萬元，村民每年可按人頭領(lǐng)取高額分紅，還可享受宅基地配備、養(yǎng)老、醫(yī)療、計劃生育等優(yōu)惠。”臺州椒江區(qū)海門街道贊揚村村民繆光對中國房地產(chǎn)報記者說。
張慶也并不愿意成為城里人。他的老家阜南縣為建設(shè)工業(yè)園區(qū)，將包括后小園村在內(nèi)的幾十個村子的耕地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，自家剛建好的三層小樓也因宅基地征收被迫拆掉，張慶將面臨著戶籍從“農(nóng)業(yè)”轉(zhuǎn)為“非農(nóng)”的巨大變化。“我們不愿意失去土地成為城市人，住擁擠的高樓。”張慶說。
制度難題
戶籍制度改革主要涉及解決兩類問題：一是農(nóng)村人口在當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化，二是城市外來流動人口的落戶問題。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國有2。36億外出流動人口，其中1。63億為外出農(nóng)民工，還有7000多萬城鎮(zhèn)間流動人口。
如何能讓農(nóng)業(yè)人口在城市里真正實現(xiàn)安居樂業(yè)，是未來新型城鎮(zhèn)化的難題之一。
“現(xiàn)在我國的戶籍制度改革，涉及的已經(jīng)不僅僅是城鎮(zhèn)和周邊農(nóng)村居民身份變換的問題，還有大量的區(qū)域和區(qū)域之間、甚至城市和城市之間流動人口的問題。如何吸納流動人口，其難度大大超過本地農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵說。
盡管戶籍制度改革推進的大方向明晰，但下一步究竟如何改，中央和地方政府如何明晰責(zé)任，區(qū)域間如何協(xié)調(diào)，如何讓城市間[最新消息 價格 戶型 點評]流動人口享受到福利，這些都是戶籍制度改革中面臨的一系列難點問題。
“很多當(dāng)?shù)剞r(nóng)民并不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，特別是城市近郊區(qū)的農(nóng)民，是因為他們有土地升值預(yù)期，集體經(jīng)濟福利較好，享受計劃生育二胎政策，且有自己的宅基地和住房等。他們可以通過非農(nóng)就業(yè)獲得較高的收入，還可以通過城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的逐步覆蓋，享受到城市的好處。”有分析人士認為。
該人士表示，戶籍制度改革對進城農(nóng)民的意義絕非一紙戶口而已，是否老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，隨遷子女是否有平等上學(xué)的機會。“一些人口流入較多的大城市，如何吸納流動人口，其難度遠遠超過本地農(nóng)民的市民化。像北上廣深這些大城市都有自身的城市病，也趨近飽和。”
據(jù)國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心對廣東省的調(diào)查，在教育、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、保障性住房等5大類17項公共服務(wù)和福利方面，本地居民均可完全享受，而外來人口則有10項為“不可享受”，7項為“部分享受”或“少量享受”。
要縮小這種差距，有的需要增加投入，地方政府在財政壓力下難免有所顧慮；有的要從原戶籍居民享有的公共服務(wù)和福利中切出一塊重新分配。此外，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的中小城市和小城鎮(zhèn)，還需要找到產(chǎn)業(yè)支撐。
在國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心戰(zhàn)略處副處長鄭明媚看來，戶籍制度改革與土地、財稅政策等息息相關(guān)，牽一發(fā)而動全身，需要完善的配套支持。
該中心副主任邱愛軍對中國房地產(chǎn)報記者指出，戶籍制度不只是人口登記與管理的問題，而是一個與福利制度設(shè)計、城鎮(zhèn)管理體制、公共產(chǎn)品供給機制、各級政府間財政關(guān)系等問題密切相關(guān)的制度。
而在諸多難點的背后，最大的難題則在于現(xiàn)有的財稅體制不健全。“除了既得利益群體不愿意福利被分享外，財政支持問題是影響戶籍制度改革推進的最主要問題。”該中心研究員易鵬對中國房地產(chǎn)報記者說。
他給記者算了一筆賬：一個農(nóng)民變?yōu)槭忻瘢诠卜?wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入最低要10萬元。目前讓2億多農(nóng)民市民化，最低財政支出要20萬億元，未來讓要八九億農(nóng)民實現(xiàn)市民化的話，財政投入要達到幾百萬億元的規(guī)模。
問題還在于，在現(xiàn)行財稅體制下，地方政府預(yù)算收入由上級支付，按其戶籍人口核定。因此，地方政府如果要擴大城鎮(zhèn)福利制度覆蓋的范圍，會主要考慮本地戶籍農(nóng)業(yè)人口。因此，對流入地而言，吸引外來流動人口市民化缺少動力。
“就流動人口落戶的財政投入問題，是國家層面給解決，還是流出地解決，還是流入地解決，目前都處于爭論之中。”鄭明媚說。
另有人士擔(dān)憂，戶籍制度改革涉及公安部、民政部、國家發(fā)改委、財政部等多個部委，如何協(xié)調(diào)各部委之間的利益，也是一個亟待解決的問題。
