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2025年09月03日
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編者按：“只生一個好，政府來養(yǎng)老(1985年)；只生一個好，政府幫養(yǎng)老(1995年)；養(yǎng)老不能靠政府(2005年)；推遲退休好，自己來養(yǎng)老(2012年)……”這段調(diào)侃文字，盡管并不準(zhǔn)確，但也真實反映了普通民人對養(yǎng)老的擔(dān)心。養(yǎng)老金缺口問題一直為社會擔(dān)心，擔(dān)心養(yǎng)老金不能按時足額發(fā)放，擔(dān)心因為缺口國家會強(qiáng)制推遲退休年齡，擔(dān)心政府不再養(yǎng)老而讓自己賣房“以房養(yǎng)老”。對于養(yǎng)老金當(dāng)期發(fā)放的缺口，人社部表示，財政已開始進(jìn)行補(bǔ)助，機(jī)制已經(jīng)建立，社會保險法明確規(guī)定，社會保險資金的來源主體是靠社會保險費的征繳收入，也包括政府財政投入，未來要實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。
養(yǎng)老金缺口是個老話題，有專家認(rèn)為2013 年中國的養(yǎng)老金缺口將超過 18 萬億；但也有官員認(rèn)為不僅不存在缺口問題，而且還有結(jié)余，養(yǎng)老金缺口之說是子虛烏有。那么，養(yǎng)老金到底有沒有缺口？有多少種算法？缺口形成的原因是什么？對此有何對策？
養(yǎng)老金到底有沒有缺口？
以時間軸來看歷史、當(dāng)期和未來養(yǎng)老金缺口問題。
從歷史結(jié)余看：據(jù)資料顯示，自 2002 年以來，我國城鎮(zhèn)職工社會基本養(yǎng)老保險基金收支一直處于結(jié)余狀態(tài)。
《2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2011年全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入16895億元，其中征繳收入13956億元，各級財政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險基金2272億元，全年基金總支出12765億元。年末基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存19497億元。
據(jù)《2012年度人力資源社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2012年全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入20001億元，全年基金總支出15562億元。年末基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存23941億元。
從當(dāng)期結(jié)余看：養(yǎng)老金收支的當(dāng)期缺口是指當(dāng)年養(yǎng)老基金的各項收入之和減去支出之和出現(xiàn)收不抵支的一種狀況。
首先看2012年數(shù)據(jù)，2012年當(dāng)期結(jié)余高達(dá)905億元。據(jù)《2012年度人力資源社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2012年全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入20001億元，比上年增長18.4%，其中征繳收入16467億元，比上年增長18.0%。各級財政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險基金2648億元。全年基金總支出15562億元，比上年增長21.9%。
再看2011年數(shù)據(jù)，2011年當(dāng)期結(jié)余高達(dá)4130億元。《2011 年度人力資源和社會保障部統(tǒng)計公報》顯示：2011 年我國全年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入 16895 億元，比上年增長 25.9%。全年基金總支出 12765 億元，比上年增長 20.9%。各級財政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險基金 2272 億元。
但是，《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》分析稱，“2011年當(dāng)年基本養(yǎng)老保險基金運行情況看上去還不錯，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入增長速度快于支出增長速度，使得當(dāng)期結(jié)余大幅度增長”。但是，如果精確分析發(fā)現(xiàn)，2011年全國當(dāng)期結(jié)余幾乎沒有任何余額。《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》介紹，2011年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險當(dāng)期結(jié)余高達(dá)4130億元，但是，如果剔除高達(dá)2272億元的財政補(bǔ)貼，再剔除由擴(kuò)大覆蓋面導(dǎo)致的“補(bǔ)繳”1511億元，當(dāng)年的收支余額僅為347億元。如果再剔除“預(yù)繳”和“清理歷史欠費”等因素，2011年幾乎沒有任何余額。這說明，養(yǎng)老保險制度的正常繳費收入與支出基本相等。
向未來看，養(yǎng)老金未來缺口是指由于種種原因未來一定時期內(nèi)可能出現(xiàn)的養(yǎng)老金收支差額。
在10 年來我國養(yǎng)老金收支狀況中發(fā)現(xiàn)：我國養(yǎng)老金支出的增長速度較快，如果除去每年國家的各級財政補(bǔ)貼，養(yǎng)老保險基金的征繳收入剛好和養(yǎng)老金支出持平。但是，在 2002 年和 2003 年出現(xiàn)了征繳收入不足以維持當(dāng)年支出，以及2008 至 2010 年養(yǎng)老金的總支出年增長率要超過總收入的年增長率的現(xiàn)象。有學(xué)者斷言，若此種情況持續(xù)出現(xiàn)，則養(yǎng)老保險基金總體缺口在未來或?qū)⒃俅纬霈F(xiàn)(剔除財政補(bǔ)貼)。
此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可避免產(chǎn)生的通貨膨脹問題，也會對養(yǎng)老保險基金造成一定影響。已經(jīng)積累起來的企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金投資收益率只有高于同期的通貨膨脹率，才能實現(xiàn)保值增值，否則就會出現(xiàn)未來缺口。所以，目前,中國的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金正面臨著通貨膨脹的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
據(jù)安邦咨詢研究員劉梟介紹，德意志銀行與中國銀行在2012年分別獨立完成了對養(yǎng)老金財務(wù)風(fēng)險的分析和估算。德銀的結(jié)論是，與GDP的規(guī)模比較，在不改革的情況下，養(yǎng)老金缺口到2020年將達(dá)到0.2%的GDP，到2050年達(dá)5.5%的GDP。今后38年累積，養(yǎng)老金總?cè)笨诘默F(xiàn)值(用名義GDP增長率作為折現(xiàn)率來計算)相當(dāng)與目前GDP的75%；中銀則稱，在2010年，中國養(yǎng)老金缺口已達(dá)16.48萬億元，在目前養(yǎng)老制度不變的情況下，假設(shè)GDP年增長率為6%，到2033年時養(yǎng)老金缺口將達(dá)到68.2萬億元，占當(dāng)年GDP的38.7%。
以全國和地方的情況計算：2011年全國14個省份收不抵支。據(jù)《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》顯示，如果剔除財政補(bǔ)貼，在2011 年32個統(tǒng)籌單位中(31個省加上新疆兵團(tuán))，上海、江西等 13 個省份和新疆建設(shè)兵團(tuán)的基本養(yǎng)老保險基金征繳收入收不抵支，缺口高達(dá) 767 億元。2010年有17個收不抵支，缺口達(dá)679億元。
養(yǎng)老金缺口如何形成？
同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院的梅瓊和遲文鐵認(rèn)為，我國的養(yǎng)老金缺口主要來自兩個方面：一是隱形債務(wù)，由制度改革時的“中人”和“老人”產(chǎn)生的；二是個人賬戶“空賬”問題嚴(yán)重，統(tǒng)籌賬戶對個人賬戶進(jìn)行挪用。
陜西師范大謝慧明、西北大學(xué)何煉成認(rèn)為，出現(xiàn)資金缺口問題主要表現(xiàn)在隱性債務(wù)、個人賬戶“空賬”運行及養(yǎng)老基金收不抵支三個方面。一方面人口老齡化使養(yǎng)老金支出增加，另一方面，養(yǎng)老保險有限的覆蓋面較小使養(yǎng)老基金收入增長緩慢，這些都成為養(yǎng)老金缺口增加的重要因素。
西南財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院張運剛分析指出，我國人口老齡化始于 20 世紀(jì) 70年代，在 2030 年左右迎來老齡化最高峰，隨后緩慢，這是導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口的最關(guān)鍵因素。
東北財經(jīng)大學(xué)吳旭東、安徽財經(jīng)大學(xué)周鳳珍則認(rèn)為，造成養(yǎng)老金缺口的重要原因是我國實行雙軌制的養(yǎng)老保險體系，其指出公務(wù)員和事業(yè)單位人員在職期間不但不用繳納養(yǎng)老保險費，而且退休后的養(yǎng)老金替代率年年攀升，高達(dá) 80%，反觀企業(yè)職工有時還因負(fù)擔(dān)不起高額的養(yǎng)老保險費而棄保或逃費，最終退休后的養(yǎng)老金替代率只有 40%多，收支不合理的養(yǎng)老制度逐漸加大了養(yǎng)老金缺口。
中國人民大學(xué)教授李珍介紹，中國的相對平均預(yù)期壽命將逐步升高，而退休年齡偏低，這種低齡退休無疑加重了養(yǎng)老金缺口。
解決養(yǎng)老金缺口有哪些對策？
國務(wù)院參事室參事馬力對人民網(wǎng)記者說，延遲退休年齡可以解決因人口老齡化帶來的養(yǎng)老金缺口問題，這也是世界各國的普遍做法，并且見效也較快。上世紀(jì),英國前首相撒切爾夫人就采用此方案應(yīng)對養(yǎng)老金危機(jī)。不僅如此，法國、日本、德國都采用延遲退休年齡的思路來達(dá)到養(yǎng)老金“增收減支”的目的。法國政府于 2010 年推行新的退休制度，規(guī)定退休年齡由 60 歲改為 62 歲；美國的標(biāo)準(zhǔn)退休年齡由 60 歲延遲到 65 歲；英國的最遲退休年齡可以高達(dá) 70 歲。
吳旭東、周鳳珍指出，改革公務(wù)員養(yǎng)老制度，使之與企業(yè)養(yǎng)老保險制度接軌，能夠有助于平穩(wěn)有效地化解養(yǎng)老金缺口風(fēng)險。目前，我國公務(wù)員退休制度存在的主要問題是，單一的資金來源渠道和與其他職業(yè)群體相比過高的待遇水平。公務(wù)員的退休費用全部由財政負(fù)擔(dān)，個人不用繳納任何費用，資金來源渠道比較單一，且待遇水平過高，導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)沉重，不利于公務(wù)員退休制度的健康發(fā)展。因此，機(jī)關(guān)公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的主要目標(biāo)，要借鑒國際上通行的做法，盡快建立個人繳費制度，繳費情況與個人退休待遇掛鉤，不僅可以更好地實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)、公平與效率的統(tǒng)一，有利于緩解財政過大的壓力，還能夠進(jìn)一步理順分配關(guān)系，合理確定機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的退休待遇水平。
謝慧明、何煉成認(rèn)為，可以多渠道解決養(yǎng)老保險改革的隱性債務(wù)。根據(jù)國際上通行的做法，支付養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)有三條主要的融資渠道：國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、發(fā)行特別國債和發(fā)行福利彩票。
梅瓊、遲文鐵表示，做實個人賬戶可以有效減小缺口。個人賬戶資金是來自個人繳費，用于職工個人退休后養(yǎng)老金支付，具有完全積累性質(zhì)。社會統(tǒng)籌賬戶資金來自企業(yè)繳費，用于現(xiàn)有退休職工養(yǎng)老金支付，具有現(xiàn)收現(xiàn)付制性質(zhì)。不同資金來源和性質(zhì)的賬戶應(yīng)該采取不同的管理方式。政府應(yīng)當(dāng)明確個人賬戶產(chǎn)權(quán)歸個人所有，任何部門都不得擠占挪用，個人有權(quán)選擇競爭性的基金管理公司為其投資。這樣做可以保障個人賬戶基金的安全性，使“統(tǒng)賬結(jié)合”真正落到實處。
也有學(xué)者表示，可以增加基金投資收益率。社保養(yǎng)老基金統(tǒng)籌賬戶除用于當(dāng)期的養(yǎng)老金發(fā)放外，與個人賬戶資金一起，是應(yīng)對未來養(yǎng)老基金債務(wù)的戰(zhàn)略性儲備基金，因此要對養(yǎng)老基金進(jìn)行投資管理以使養(yǎng)老金達(dá)到保值增值的目的。除此之外，較高的養(yǎng)老金投資收益是緩解養(yǎng)老金缺口的重要途徑。
全國社保基金理事會黨組書記戴相龍表示，要加大國有資產(chǎn)劃撥力度，擴(kuò)大全國社會保障儲備基金，應(yīng)對人口老齡化高峰養(yǎng)老金收支缺口。建議對劃撥國有資產(chǎn)充實全國社保基金，應(yīng)建立完整的法規(guī)和制度體系。
關(guān)于養(yǎng)老金的歷史債務(wù)問題，人社部新聞發(fā)言人尹成基10月25日表示，這些將由社保制度和國家財政共同承擔(dān)。從提出“兩個確保”開始(確保已進(jìn)再就業(yè)服務(wù)“中心”的國有企業(yè)下崗職工都能按時領(lǐng)到基本生活費，并代繳社會保險費；確保參加養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金能夠按時足額發(fā)放。)，對于養(yǎng)老金當(dāng)期發(fā)放的缺口，財政就開始進(jìn)行補(bǔ)助。到目前機(jī)制已經(jīng)建立，社會保險法明確規(guī)定社會保險資金的來源包括財政投入，主體是社會保險費的征繳收入。
今后將積極推進(jìn)相關(guān)改革，穩(wěn)步提高統(tǒng)籌層次。2009年，養(yǎng)老保險實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。下一步目標(biāo)是要實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，要進(jìn)行制度、方案設(shè)計，進(jìn)行充分論證，提出合理的方案，明確中央和地方的事權(quán)、財權(quán)，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件允許的情況下實施。
名詞解釋：
基本養(yǎng)老保險，是國家根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，強(qiáng)制建立和實施的一種社會保險制度。在這一制度下，用人單位和勞動者必須依法繳納養(yǎng)老保險費，在勞動者達(dá)到國家規(guī)定的退休年齡或因其他原因而退出勞動崗位后，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法向其支付養(yǎng)老金等待遇，從而保障其基本生活。基本養(yǎng)老保險與失業(yè)保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險等共同構(gòu)成現(xiàn)代社會保險制度，并且是社會保險制度中最重要的險種之一。
社會保障基金是根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，為實施社會保障制度而建立起來、專款專用的資金。社會保障基金一般按不同的項目分別建立，如社會保險基金、社會救濟(jì)基金、社會福利基金等。其中，社會保險基金是社會保障基金中最重要的組成部分。2013年社會保險基金預(yù)算首次列入預(yù)算報告，接受我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。2013年全國社會保險基金預(yù)算按險種分別編制，包括基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金、失業(yè)保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等社會保險基金。
全國社會保障基金(以下簡稱社保基金)是指全國社會保障基金理事會(以下簡稱理事會)負(fù)責(zé)管理的由國有股減持劃入資金及股權(quán)資產(chǎn)、中央財政撥入資金、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會保障基金。 社保基金是不向個人投資者開放的，社保基金是國家把企事業(yè)職工交的養(yǎng)老保險費中的一部分資金交給專業(yè)的機(jī)構(gòu)管理，實現(xiàn)保值增值。2013年社會保險基金預(yù)算首次列入預(yù)算報告，接受我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。2013年全國社會保險基金預(yù)算按險種分別編制，包括基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金、失業(yè)保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等社會保險基金。
