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2025年09月03日
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中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議剛剛落幕。針對(duì)廣受關(guān)注的戶籍制度改革問(wèn)題,公安部副部長(zhǎng)黃明昨天表示,到2020年,要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式,城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。
>>政策
戶籍改革意見(jiàn)稿正在完善
黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“加快戶籍制度改革”的部署,受到社會(huì)高度關(guān)注。就戶籍制度改革問(wèn)題,記者日前專訪了公安部副部長(zhǎng)黃明。
黃明表示,黨的十八屆三中全會(huì)明確提出:“加快戶籍制度改革,全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”,這為加快推進(jìn)戶籍制度改革明確了路徑和要求。
黃明透露,按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署要求,公安部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委等12個(gè)部門組成工作班子,在廣泛深入調(diào)查研究和總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,研究提出了具體的政策措施,形成了《關(guān)于加快推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》稿,并由6個(gè)部門負(fù)責(zé)同志帶隊(duì)組成工作組,分赴東中西部部分省區(qū)市聽(tīng)取意見(jiàn)。目前,正在根據(jù)中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神和各地意見(jiàn)對(duì)《意見(jiàn)》稿作進(jìn)一步修改完善。總的考慮是,整個(gè)戶籍制度改革工作要遵循規(guī)律、因勢(shì)利導(dǎo)、統(tǒng)籌配套、有序推進(jìn),確保取得好的效果。待報(bào)中央審批和部署后,將抓好組織實(shí)施,由各地因地制宜研究制定差別化的落戶政策和實(shí)施方案。
黃明強(qiáng)調(diào),具體到戶籍制度本身,到2020年,要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式,城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。
>>重點(diǎn)
解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題
加快戶籍制度改革的重點(diǎn)在哪里?黃明說(shuō),加快戶籍制度改革,是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)部署的一項(xiàng)重點(diǎn)改革,是推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重大任務(wù),是實(shí)現(xiàn)億萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民夢(mèng)”的一項(xiàng)重大舉措。剛剛結(jié)束的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議,明確提出要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化,把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。根據(jù)十八屆三中全會(huì)的部署,這次戶籍制度改革與有關(guān)領(lǐng)域改革統(tǒng)籌配套、協(xié)同推進(jìn),涉及的面之廣、人員之多、力度之大,都將是前所未有的。
加快戶籍制度改革,重點(diǎn)是要通過(guò)調(diào)整完善戶口遷移政策,促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化,主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題,穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平,穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。
>>原則
不讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“被落戶”
黃明提出,加快戶籍制度改革,必須把握一些重要原則:一要尊重意愿。要堅(jiān)持以人為本,充分尊重群眾自主定居的意愿,群眾要不要進(jìn)城、進(jìn)哪個(gè)城、何時(shí)進(jìn)城,都要讓群眾自主選擇,不能把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“拉進(jìn)城”、“被落戶”。要逐步提高基本公共服務(wù)水平,切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口的合法權(quán)益。二要分類實(shí)施。國(guó)家層面作出政策安排、明確總體要求,由各地根據(jù)不同地區(qū)資源環(huán)境綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?因地制宜制定具體辦法,并向全社會(huì)公布,讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件,合理安排自己的未來(lái),給大家穩(wěn)定的預(yù)期和希望。三要有序推進(jìn)。要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律,優(yōu)先解決存量,有序引導(dǎo)增量,不刮風(fēng)、不冒進(jìn)、不搞運(yùn)動(dòng)。
難點(diǎn)
附著在戶籍上的利益將剝離
黃明坦言,戶籍制度改革中的一些深層次矛盾和問(wèn)題還沒(méi)有解決,集中體現(xiàn)在三方面。
一是戶籍上附著的利益較多,需要逐步剝離。戶籍管理制度本身的改革并不復(fù)雜,核心的問(wèn)題在于許多公共服務(wù)和社會(huì)福利政策與戶籍掛鉤,而且形成的時(shí)間久,涉及的領(lǐng)域多,協(xié)調(diào)的難度大,需要配套改革、協(xié)力攻堅(jiān)。
二是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、城市之間的差別較大,需要合理引導(dǎo)。直轄市、副省級(jí)城市、省會(huì)市和東部城市資源優(yōu)勢(shì)明顯,吸引大量流動(dòng)人口聚集。這些城市普遍人口增長(zhǎng)與資源、環(huán)境矛盾加劇,環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”問(wèn)題比較嚴(yán)重,承載壓力較大。中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展空間廣闊、潛力很大,但產(chǎn)業(yè)支撐和公共服務(wù)功能還需要一個(gè)發(fā)育的過(guò)程,吸引人口集聚的能力不足。這就需要加強(qiáng)政策引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和觀念引導(dǎo),加快產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整,加快發(fā)展中小城市,有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn),增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力,以就業(yè)帶動(dòng)促進(jìn)人口集聚,引導(dǎo)人口就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。
三是各類群體的訴求不同,需要統(tǒng)籌兼顧。戶籍制度改革涉及千家萬(wàn)戶,事關(guān)廣大人民群眾的切身利益,各類群體高度期待且訴求多元,需要充分尊重并統(tǒng)籌兼顧好不同群體的利益訴求,突出重點(diǎn)、兼顧一般、分類分步有序推進(jìn),最大限度地釋放改革紅利,維護(hù)好廣大人民群眾的合法權(quán)益。
黃明表示,加快戶籍制度改革是一塊硬骨頭,但我們有信心在實(shí)干中破解改革難題、實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。
管理
服務(wù)與管理要跟隨人口流動(dòng)
關(guān)于創(chuàng)新人口管理,黃明表示,這需要與加快戶籍制度改革同步,抓緊建立和完善三項(xiàng)制度:
一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,取消城鄉(xiāng)居民的身份差別,為消除城鄉(xiāng)壁壘、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化創(chuàng)造有利條件。
二是建立實(shí)施居住證
制度,以居住證為載體,建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制,解決好暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮(zhèn)人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務(wù)保障問(wèn)題;建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度;同時(shí),為城市編制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制訂公共政策等提供依據(jù)。
三是健全實(shí)際居住人口登記制度,建設(shè)和完善覆蓋全國(guó)人口的國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù),為跨地區(qū)人口流動(dòng)服務(wù)和管理提供支撐,努力做到人口流動(dòng)到哪里,服務(wù)和管理就跟進(jìn)到哪里。
觀點(diǎn)
做強(qiáng)小城鎮(zhèn)符合現(xiàn)階段需要
中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民認(rèn)為,與當(dāng)前明確的建制鎮(zhèn)和小城市、中等城市、大城市、特大城市四級(jí)落戶政策相對(duì)應(yīng)的,是兩種不同的人口遷移趨向—
一方面,中小城市戶口含金量不高,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意放棄原有農(nóng)村戶口。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部細(xì)算了農(nóng)村戶口的優(yōu)勢(shì):農(nóng)民可在自家宅基地上建單家獨(dú)院的住房;即使自己不種地,國(guó)家糧食補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)租金等每畝每年有五六百元收入;若遇征地,一些城郊農(nóng)民可能成為“百萬(wàn)富翁”。
另一方面,大城市尤其是特大城市面對(duì)大量涌入的外來(lái)人口,已經(jīng)不堪重負(fù),交通擁堵、環(huán)境污染、教育醫(yī)療資源緊張等“病癥”日益顯現(xiàn)。嚴(yán)格控制這類城市落戶條件,是無(wú)奈而現(xiàn)實(shí)的選擇。
中國(guó)政法大學(xué)教授劉莘表示,做強(qiáng)小城鎮(zhèn)更符合現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)際發(fā)展需要。隨著改革進(jìn)程加快,小城鎮(zhèn)的公共資源將更加豐富、人才外流的現(xiàn)象也會(huì)有所改觀。在大城市普遍“超載”的情況下,中小城鎮(zhèn)的機(jī)遇反而會(huì)更多。
現(xiàn)狀
大量農(nóng)業(yè)人口屬“半市民化”
統(tǒng)計(jì)顯示,當(dāng)前,我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%,這是以常住人口為基數(shù)計(jì)算的,但按照戶籍人口計(jì)算,城鎮(zhèn)化率只有35.3%。這說(shuō)明有大量經(jīng)常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還不是城鎮(zhèn)戶口,處于“半市民化”狀態(tài),也說(shuō)明許多地方落戶門檻仍然較高,一些城鎮(zhèn)吸引人口集聚的能力還不足。
3年“農(nóng)轉(zhuǎn)非”達(dá)2505萬(wàn)人
2010年至2012年,全國(guó)共辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”2505萬(wàn)人,為前三年的2.2倍。
按照國(guó)家確定的“有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所(含租賃)”這一落戶基本條件,各地不同程度地放寬了農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)政策,其中小城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)的中小城市普遍放開了落戶限制。其中,廣東等地探索建立了積分落戶制度;重慶、四川成都、江蘇蘇州等地實(shí)行本地人戶口自由遷移政策;河北、山西、遼寧、黑龍江、上海等18個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)探索建立了居住證制度。
