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2025年07月18日
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新型城鎮(zhèn)化是前一階段城鎮(zhèn)化的升級版，從要素驅動轉向創(chuàng)新驅動。當前創(chuàng)新驅動的核心就是人的城鎮(zhèn)化。以人為本的新型城鎮(zhèn)化，是在我國經濟增長模式轉型、能源資源承載能力面臨挑戰(zhàn)、城鄉(xiāng)二元社會結構矛盾加劇的大背景下，通過深化土地、戶籍與公共服務、行政與財稅三方面的改革，和城鎮(zhèn)化、信息化、工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展來提振內需，為經濟增長提供持續(xù)動力，同時使自然環(huán)境可持續(xù)，社會安定和諧。
過去城鎮(zhèn)化的反思及新型城鎮(zhèn)化之路
改革開放30多年來，尤其是近10多年來，我國的城鎮(zhèn)化經歷了加速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率于2011年首次超過50%，達到51.27%，2012年底增至52.57%。我國用幾十年時間完成了西方發(fā)達國家上百年時間走過的歷程，城鎮(zhèn)化在拉動經濟增長、提供就業(yè)機會方面取得了巨大的成就。根據(jù)國家統(tǒng)計局的測算，2001年到2011年10年期間，城鎮(zhèn)化每提高1個百分點，就會拉動投資增長3.7個百分點，拉動消費增長1.8個百分點。
但是，中國前一階段的城鎮(zhèn)化過程中也產生了不少問題。
最顯著的問題之一是人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。國家統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，1990年至2011年，我國城市建成區(qū)面積擴大了3.39倍；而同期城鎮(zhèn)總人口僅增加了2.29倍(將常住非戶籍人口都統(tǒng)計在內的基礎上得出的數(shù)據(jù))。過去，各個地方政府以蓋樓修路等基礎設施建設為城鎮(zhèn)化的主導方向，而對人的城鎮(zhèn)化關注度不夠，對城鎮(zhèn)化過程中人的幸福感關懷不夠。
第二，城鄉(xiāng)二元社會結構矛盾加劇。2012年全國農民工已多達2.62億，但在城市工作生活的農民工，享受不到與戶籍居民相同的公共服務和社會福利；同時，農民“被失地”、“被上樓”和“被市民化”的現(xiàn)象日益嚴重，失地農民失去持續(xù)的收入來源，造成“回不去的故鄉(xiāng)，進不去的城市”。
第三，前一階段粗放型的城鎮(zhèn)化建設對土地、能源和生態(tài)環(huán)境的承載能力提出嚴峻挑戰(zhàn)。特別是在大城市，交通、自然環(huán)境、住房、教育、醫(yī)療等環(huán)境資源和公共服務的供給跟不上迅速膨脹的人口的需求，形成各種“城市病”：“人多”、“車堵”、“內澇”、“污染”、“房貴”、“上學難”、“看病難”等等。可以說，城市居民在感受到城鎮(zhèn)化的“中國速度”時，生活質量和幸福感并未隨著城鎮(zhèn)化率上升而大幅增加，反而因“大城市病”而大打折扣。
中國未來最大的發(fā)展?jié)摿θ栽诔擎?zhèn)化。2012年按城鎮(zhèn)常住人口計算的城鎮(zhèn)化率是52.6%，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計算則僅為35%左右，與發(fā)達國家的80%，甚至與和我們收入水平相近的發(fā)展中國家的平均60%的城鎮(zhèn)化水平相比，還有很大差距。差距即潛力。但是，下一階段的城鎮(zhèn)化將更加注重質量，更加強調人文關懷。以人為本的新型城鎮(zhèn)化，尤其是農民市民化和城市居民民生水平的提高，將極大刺激內需，成為繼出口、投資之后，國民經濟發(fā)展的又一驅動力。
德勤管理咨詢認為，衡量新型城鎮(zhèn)化水平，要在經濟發(fā)展之外，考察環(huán)境與交通、公共服務、人才發(fā)展幾大方面，以體現(xiàn)以人為本新型城鎮(zhèn)化不僅事關人的就業(yè)與生存，更加注重人與自然和諧相處，人人享受社會福祉及人自身的和諧發(fā)展。
德勤新型城鎮(zhèn)化指數(shù)及其解讀
(一)指數(shù)涵蓋范圍
德勤管理咨詢開發(fā)的新型城鎮(zhèn)化指數(shù)體系，通過綜合衡量各個城市在以下四大方面的發(fā)展水平，全面反映城市的經濟發(fā)展狀況與人文關懷程度，從而對一個城市的新型城鎮(zhèn)化水平做出評分。
·經濟發(fā)展水平
·環(huán)境與交通
·公共服務
·人才發(fā)展
其中每一個大類，又分成若干子類別，每個子類別，選用1〜4個要素進行多方位的衡量。以環(huán)境與交通大類為例，子類別包括自然環(huán)境和交通與基礎設施兩項，在自然環(huán)境小項，我們的分析要素選取了空氣質量、垃圾處理和公共綠地；在交通與基礎設施小項，則選取了擁堵情況和信息化水平。
要素的選取，既考慮了對類別/子類別的代表和反映，又考慮了數(shù)據(jù)的可得性和數(shù)據(jù)的權威性。本次報告中，我們的數(shù)據(jù)絕大部分來源于國家統(tǒng)計局、各城市2013年統(tǒng)計年鑒、中國環(huán)境監(jiān)測總站、各城市2013年預算及2012決算案等官方公開數(shù)據(jù)；小部分數(shù)據(jù)，比如對交通擁堵、食品安全進行指標量化時，參考了較權威的第三方機構調查后公開的數(shù)據(jù)。有一些要素，比如重大安全事故，由于缺少全面的數(shù)據(jù)，或數(shù)據(jù)的可靠性不夠，并未納入本次研究。我們希望，隨著統(tǒng)計數(shù)據(jù)的更加公開透明，或者時間允許做一手的抽樣調查，在下次研究中，我們能進一步調整、優(yōu)化要素的選取，使德勤新型城鎮(zhèn)化指數(shù)體系更為全面和科學。
從覆蓋的地域范圍來說，由于時間所限，本次報告從全國五大區(qū)域內僅僅各選取了一個代表性城市作為樣本進行量化研究。此次選取的樣本城市為北京、上海、廣州、成都、哈爾濱【見圖2】。
(二)評分方法
·總分滿分100分，對四個大類每個賦予相同的權重(各25分)，對每個大類下的各子類別也賦予相同權重，繼而對每個子類別下的各項要素賦予相同的權重。
·對于每項要素，選取能夠較好量化該項要素的指標，并收集原始數(shù)據(jù)。
·對原始數(shù)據(jù)進行標準化，將其轉化為1到該項權重的區(qū)間值(例如，某項指標的權重為a，則在該項上表現(xiàn)最好的城市得分為a，表現(xiàn)最差的城市得分為1，其他城市的得分為經過線形處理后介于1到a的值)。
·得出各城市在各個要素上的得分，層層加總得到各城市總得分。
(三)評分和排名結果
綜合來看，北京盡管在環(huán)境與交通方面表現(xiàn)較差，但由于其在經濟發(fā)展、公共服務及人才發(fā)展方面的優(yōu)勢，仍拔得頭籌。
需要特別指出的是：
1.因歷史數(shù)據(jù)不全，除經濟發(fā)展大類外，本次研究我們都只選取了2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)評分，因此，該排名更多反映的是一個時間點的靜態(tài)的城市發(fā)展的綜合水平，而對于各城市在各大類別各要素上的成長性及政府在人文關懷的具體舉措并未體現(xiàn)。我們考慮在今后的研究和排名中，將3年/5年間的進步作為重點考察。而對于各地政府的具體措施，將在后文詳述每一大類得分時，予以進一步的文字補充說明。
2.本文中的許多數(shù)據(jù)來源于各個城市的2013年統(tǒng)計年鑒，其中對具體統(tǒng)計口徑未有說明，因而對于各個城市的統(tǒng)計口徑是否完全一致，無法判斷。但亦無更權威可靠的數(shù)據(jù)源來替代。
3.鑒于官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑多為常住人口，使得流動人口(居住時間小于6個月)對于環(huán)境的影響以及其公共服務享受情況并未納入考量。
在經濟發(fā)展大類，北上廣以良好的經濟基礎遙遙領先，但成都和哈爾濱顯示出強大的經濟發(fā)展后勁。
在經濟發(fā)展大類中，北京、廣州與上海得分為第一梯隊，分別在服務業(yè)占比、人均GDP和人均可支配收入指標上領跑。而成都和哈爾濱得分為第二梯隊，與第一梯隊差距在縮小，但仍明顯。從增長率的角度而言，成都和哈爾濱5年間的人均GDP遙遙領先于第一梯隊城市，體現(xiàn)了成都和哈爾濱經濟強勁的發(fā)展后勁。
在產業(yè)結構調整上，成都成果顯著。2012年北京的服務業(yè)占GDP比重最高，而成都的服務業(yè)占比盡管在5個樣本城市中最低，但5年內由36.8%躍升為49.5%，增幅最大。這得益于成都在外資西進、內資西移趨勢下的準確定位：“以先進制造業(yè)先導發(fā)展為綱為源、抓源引流帶動三次產業(yè)聯(lián)動發(fā)展。”成都在信息化與工業(yè)化深度融合的大趨勢下，將將注意力聚焦在以新一代信息技術產業(yè)為代表的戰(zhàn)略性新興產業(yè)，帶動產業(yè)結構不斷升級。
在環(huán)境與交通方面，廣州以其優(yōu)異的綠化水平、良好的空氣質量、高比例的垃圾處理成為5個樣本城市中最“宜居城市”。
廣東省委、省政府為廣州市定位為“宜居城市”，隨著一系列環(huán)境提升措施實施，收效明顯。借亞運會之機，廣州政府推動了一系列環(huán)境提升舉措，包括2011年投入55億元綜合治理“一園”、“兩湖”、“五涌”污水，919項人均環(huán)境綜合整治工程等。這些舉措使得廣州的空氣質量、水環(huán)境質量(如水質、生活污水處理率)和人居環(huán)境均得到了明顯改善。在白云新城的規(guī)劃中，廣州也借鑒了新加坡“花園城市”的理念，通過充分利用當?shù)刈匀粭l件以及開展?jié)竦毓珗@建設，實現(xiàn)高達43.6%的綠化覆蓋率以及人均10平米的公園綠地面積。
而對于首都北京，盡管其在空氣質量及交通擁堵兩項均處于五城市中的末位，但在其他方面(如生活垃圾處理率、人均公共綠地面積，信息化發(fā)展水平)位列首位，因而在此大類的排名并未墊底。對于近年來日益被關注的空氣質量，則仍需要中央與地方政府的共同努力。由于PM2.5的影響半徑為300〜500公里，使跨區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)治成為治理重點。2013年中央財政安排50億元資金，全部用于京津冀及周邊，北京更是于2013年9月發(fā)布了“2013—2017年清潔空氣行動計劃”，計劃五年內投入超千億元使PM2.5濃度下降25%，體現(xiàn)了地方政府對于環(huán)境治理的決心。
在公共服務提供方面，北京因政府投入大而領跑；但成都作為國內戶籍制度改革的試點城市，在服務提供的均等性上表現(xiàn)突出。
北京市人均教育、醫(yī)療及社會保障上的政府支出最高，哈爾濱緊隨其后。哈爾濱市通過啟動學校建設工程，積極推進教育資源均衡發(fā)展。在醫(yī)療方面，則推出“數(shù)字醫(yī)保”，實現(xiàn)基本醫(yī)療保險、工傷、生育、離退休人員醫(yī)療統(tǒng)籌聯(lián)網(wǎng)；目前職工醫(yī)保和居民醫(yī)保報銷比例分別約為76%和70%，極大解決了居民“看病難”、“看病貴”的問題。
需要特別指出的是，成都市盡管在人均公共服務的計算中得分較低，卻在公共服務提供的均等性上表現(xiàn)突出。作為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，成都市自2011年起取消暫住證，全面實施居住證制度，使成都300余萬流動人口得以享受教育衛(wèi)生、法律援助、勞動就業(yè)、參與社區(qū)管理等12項市民權益。此外，成都還在改變城鄉(xiāng)二元結構上進行嘗試，通過在全區(qū)域內實行統(tǒng)一戶籍管理，使農民擁有自主選擇進城落戶的權利。這一舉措縮小了城鄉(xiāng)公共服務提供的差距，更為在全國范圍內推進城鎮(zhèn)一體化戶籍制度改革做出了良好的探索。
在人才發(fā)展方面，北京以優(yōu)越的教育資源和良好的就業(yè)機會，在五城市中位居榜首。
在人口受教育水平上，北京的每千人受高等教育人數(shù)高達315人，明顯領先于上海(219人)、廣州(192人)、成都(167人)以及哈爾濱(147人)。這與北京擁有國內最豐富的高等教育資源，以及能夠提供豐富的工作機會進一步聚集人才密切相關。
在人才待遇上，上海和北京明顯優(yōu)于其他城市，成為吸引人才的一大因素。受城市產業(yè)結構影響，以計算機、金融等行業(yè)為代表的高薪就業(yè)機會更多地分布于北京及上海兩地。為進一步吸納人才，廣州近年來提出打造總部經濟，大力推行金融中心、創(chuàng)意產業(yè)等總部經濟建設，以期打造人才高地。
但是，在北京和上海以購房價格為代表的生活成本也最高，成為推動人才向二三線城市流動的因素之一。
預測與建議
農村轉移人口的市民化是中央提出的新型城鎮(zhèn)化六項任務之首。將2.6億農民工以及現(xiàn)在在農村居住的人口中有意愿的部分人，逐步轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，是一項艱巨而長期的任務。農村轉移人口的市民化，不單單是戶籍的轉變，更伴隨著農村轉移人口的就業(yè)能力如何打造，就業(yè)機會如何創(chuàng)造，在新建的中小城市和小城鎮(zhèn)如何向他們提供公共服務，怎樣提高農業(yè)生產效率，保證糧食安全等一系列的問題。
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》對各個級別的城市和城鎮(zhèn)接納農村轉移人口有不同設計。“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模”。我們認為，這意味著北上廣深等一線城市的落戶政策可能將進一步收緊，而中小城市和小城鎮(zhèn)是政策引導農村轉移人口的主要目的地，將成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點和主導方向。在新建的中小城市和小城鎮(zhèn)，如何解決上文提到的農民市民化的一系列問題，德勤有如下建議：
·通過技術培訓、人才培養(yǎng)來提升農村轉移人口的就業(yè)技能，并且培訓內容和產業(yè)規(guī)劃所需技能結合。
·根據(jù)各地獨特的自然環(huán)境和資源稟賦，因地制宜開展科學合理的產業(yè)規(guī)劃(尤其是服務業(yè))以給農村轉移人口提供就業(yè)支撐。
·應用信息化等新興技術，低成本高效率地提供公共服務(e-government)，如網(wǎng)上教育、遠程醫(yī)療等。
·農村土地流轉，農業(yè)產業(yè)化、集約化經營以提高生產效率，保證糧食安全。德勤管理咨詢(上海)有限公司 中國經濟研究院
