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2025年07月18日
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2013年，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)仍然是中外關(guān)注的熱點(diǎn)之一。一邊是全國各地轟轟烈烈的造城運(yùn)動，過多過大過濫的新城模式引發(fā)各界擔(dān)憂；一邊是國家關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)政策的陸續(xù)出臺，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)、路徑逐漸清晰、明確。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)站在新的歷史起點(diǎn)上，一條城鎮(zhèn)化新路，承載了太多的期望和考驗(yàn)。
愈演愈烈的造城運(yùn)動
2013年9月，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的一份報(bào)告顯示，所調(diào)查的12個(gè)省份的156個(gè)地級以上城市中，有145個(gè)提出新城新區(qū)建設(shè)，占92.9%。12個(gè)省會城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)55個(gè)新城新區(qū)，其中沈陽要建設(shè)13個(gè)新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個(gè)新城新區(qū)；144個(gè)地級城市中，有133個(gè)提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，共規(guī)劃建設(shè)200個(gè)新城新區(qū)，平均每個(gè)地級市提出建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū)。161個(gè)縣級城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè)，占41.6%。大多數(shù)城市已經(jīng)將新城新區(qū)建設(shè)付諸行動，并非僅僅存在于規(guī)劃。
而上述新城新區(qū)的規(guī)劃面積和人口普遍超越現(xiàn)實(shí)。
報(bào)告顯示，在地級以上城市規(guī)劃建設(shè)的255個(gè)新城新區(qū)中，公布規(guī)劃建設(shè)用地面積的共有96個(gè)，公布的建設(shè)用地面積共計(jì)6105平方公里，平均每個(gè)新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地面積為63.6平方公里。根據(jù)《2012年中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，上述12個(gè)省份平均每個(gè)地級市建成區(qū)面積為115平方公里，也就是平均每個(gè)規(guī)劃中的新城面積相當(dāng)于現(xiàn)有城市面積一半多，有的城市還規(guī)劃了多個(gè)新城。
比如貴陽城市規(guī)劃中，提出建設(shè)3個(gè)新區(qū)和5個(gè)新城，規(guī)劃建設(shè)總面積達(dá)1267平方公里，而2011年貴陽市建成區(qū)面積僅162平方公里，考慮到貴安新區(qū)部分涉及到安順，即使貴陽、安順兩個(gè)市建成區(qū)面積合計(jì)也僅198平方公里，相當(dāng)于要增加6個(gè)貴陽和安順。
在145個(gè)規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)的地級以上城市中，共有121個(gè)城市全部或者部分公布了新城新區(qū)的規(guī)劃人口，合計(jì)9672萬人，平均每個(gè)城市新城新區(qū)規(guī)劃人口為80萬，而根據(jù)《2011年中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，抽查的12省份平均每個(gè)地級市城區(qū)人口88.4萬，規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口。
新城新區(qū)建設(shè)被眾多地方政府當(dāng)做了城鎮(zhèn)化的抓手和突破口。報(bào)告指出，中央城鎮(zhèn)化政策的出發(fā)點(diǎn)在于解決人口城鎮(zhèn)化問題，但一到地方，城鎮(zhèn)化往往被理解成城鎮(zhèn)建設(shè)。比如遼寧省發(fā)文在以沈陽為核心、7個(gè)地級市組成的沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)推動新城新市鎮(zhèn)建設(shè)，提出了25個(gè)新城建設(shè)的目標(biāo)。貴州省提出2013年全省要啟動100個(gè)城市綜合體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)縣級全覆蓋。
如火如荼的新城新區(qū)建設(shè)，幾乎都是規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)高，投資規(guī)模大。在各地有關(guān)新城新區(qū)的文件規(guī)劃中，一般都提了較高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是，建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn)大多是國內(nèi)和國際領(lǐng)先標(biāo)準(zhǔn)。比如廣州南沙新區(qū)提出陸地綠化率不低于60%，各方面的硬件設(shè)施都是按照國際最先進(jìn)水平進(jìn)行配備。河北唐山、江西九江等諸多城市也規(guī)劃建設(shè)各類高端生態(tài)城。高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃建設(shè)也需要地方政府進(jìn)行大規(guī)模投資配套，唐山南湖生態(tài)城2010年完成投資180億，2011年完成投資200億；作為縣級市的江西省豐城市新城區(qū)也規(guī)劃投資160億等，新城建設(shè)儼然演變成為地方政府拉動投資的手段。
報(bào)告指出，目前的新城模式存在以下幾個(gè)問題：1.過多過大過濫，在競爭條件下很難實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。2.標(biāo)準(zhǔn)過高，沒有那么多可支撐的高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)和高素質(zhì)人口。3.政府財(cái)政壓力增加，風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯化。4.新城新區(qū)建設(shè)沖淡了中央城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略解決人口城鎮(zhèn)化問題的初始目標(biāo)。
中央定調(diào)新型城鎮(zhèn)化路徑：以人為本
今年以來，一些阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制障礙得到破除。尤其是12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議，明確了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)，從戰(zhàn)略和全局上作出了一系列重大部署，對于推動城鎮(zhèn)化沿著正確方向發(fā)展，具有重要戰(zhàn)略意義和指導(dǎo)作用。
2月，國務(wù)院常務(wù)會議提出，全國300多個(gè)地級市在2013年年底前把符合條件的外來務(wù)工人員納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶Ｎ覈€逐步推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度改革，努力讓進(jìn)城農(nóng)民實(shí)現(xiàn)住有所居，幼有所教，老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)。目前，全國有18個(gè)省份出臺了戶籍制度改革具體實(shí)施意見，14個(gè)省份建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。
4月，國土資源部印發(fā)《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，確定在內(nèi)蒙古、遼寧、上海等10省份開展試點(diǎn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。
5月，國務(wù)院常務(wù)會議提出“圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，研究新型城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃。出臺居住證管理辦法，分類推進(jìn)戶籍制度改革，完善相關(guān)公共服務(wù)及社會保障制度。保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益”。
6月，在第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發(fā)改委主任徐紹史作了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》。報(bào)告中稱，我國將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。專家說，這是我國第一次明確提出各類城市具體的城鎮(zhèn)化路徑。
9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》。《意見》確定了全面提升城市基礎(chǔ)設(shè)施水平的四大重點(diǎn)領(lǐng)域，明確提出，到2015年，全國軌道交通新增運(yùn)營里程達(dá)到1000公里、城市燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到94%、城市污水處理率達(dá)到85%等多個(gè)具體指標(biāo)。
11月，十八屆三中全會召開。11月15日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。
12月12日至13日，中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京舉行。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平發(fā)表重要講話。會議要求，要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。會議提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的六大主要任務(wù)：一、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。二、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。三、建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。四、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。五、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平。六、加強(qiáng)對城鎮(zhèn)化的管理。
會議還討論了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，有關(guān)部門將根據(jù)會議討論情況作出修改。
