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2025年07月18日
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中國進入“市民化”時代
首部國家級城鎮(zhèn)化規(guī)劃歷時三年終出臺
3月16日，各方期待已久的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(下稱“規(guī)劃”)正式對外發(fā)布。
3月19日上午，國家發(fā)改委副主任徐憲平等6名副部級官員出現(xiàn)在國新辦記者會現(xiàn)場，共同解讀這一規(guī)劃。“這是今后一個時期指導全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎性的規(guī)劃，也是中央頒布實施的第一個城鎮(zhèn)化規(guī)劃。”徐憲平說。
這是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一部頂層綱領性文件，不僅明確了未來中國新型城鎮(zhèn)化的任務、目標，也給出了城鎮(zhèn)化路徑。
規(guī)劃明確提出“以人為核心的城鎮(zhèn)化”。國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長陳亞軍認為，以人為本的城鎮(zhèn)化是對城鎮(zhèn)化的正本清源。“農(nóng)民工不僅是生產(chǎn)者，還是生活者。我們不但要給農(nóng)民工提供就業(yè)，還要讓他們能在城市里面體面地生活下來，讓他們能享受和市民一樣的基本公共服務。這也是規(guī)劃的最大亮點。”
國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長肖金成表示，這是建國60多年來，中國第一部城鎮(zhèn)化規(guī)劃。“規(guī)劃明確以人為本，從五個方面界定新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，對‘人’也做了表述，就是指農(nóng)業(yè)轉移人口，同時對農(nóng)業(yè)轉移人口市民化做了明確界定，對包括戶籍制度、公共服務、子女就學等等都做了安排，這是一個突破”。肖金成說，這是規(guī)劃給他留下的最深刻印象。過去地方的城鎮(zhèn)化在認識上有一些問題，而規(guī)劃的出臺有利于統(tǒng)一大家的認識，有利于規(guī)范各級政府的行為，明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向，給了全國人民一個明確的目標。
“市民化是城鎮(zhèn)化的核心，是變農(nóng)業(yè)轉移人口為市民，并且讓他們享受城市居民同等待遇的過程，從某種程度上來講，城鎮(zhèn)化就是市民化。”中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱說，“不解決市民化，城鎮(zhèn)化就是沒有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，是不完全的城鎮(zhèn)化。”
規(guī)劃編制有兩個難點
規(guī)劃編制歷時三年，數(shù)易其稿。三年的討論與修訂，難點和癥結在哪里？
一位多次參與規(guī)劃討論的人士告訴《中國經(jīng)濟周刊》，規(guī)劃編制期間有兩個難點：一是體制性的問題。戶籍制度、土地制度、社會保障制度等體制性框架已成為城鎮(zhèn)化的障礙，而破解每一個障礙都需要改革的推動。二是中央和地方的沖突。“現(xiàn)在地方積極性很高，搞城鎮(zhèn)化大推進，但只重視城鎮(zhèn)化的速度和擴張土地；而中央強調(diào)提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，提高市民化程度，保障城鎮(zhèn)化積極穩(wěn)妥推進”。
據(jù)徐憲平介紹，2013年，我國7.3億城鎮(zhèn)人口中，有2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結構。
讓農(nóng)業(yè)轉移人口真正成為市民，與其直接關聯(lián)的就是戶籍制度改革。“我們看到的戶籍只是一個表象的外殼，關鍵是隱含在戶籍背后的公共服務、社會保障、福利待遇，而推行公共服務的均等化意味著需要支付更多的成本，為農(nóng)民工繳納社保需要投錢，過去沒有將農(nóng)民工納入市民進行管理，如今要投入更多的人力和精力來管理更多的人口。”肖金成說。
此外，城市公共建設、環(huán)境資源的集約式發(fā)展都將帶來地方公共支出的增加。上述多次參與規(guī)劃討論的人士表示，地方政府不情愿承擔城鎮(zhèn)化帶來的公共成本，這是城鎮(zhèn)化規(guī)劃制定和推行的現(xiàn)實阻力。
為了化解這一矛盾，2014年政府工作報告明確指出，“探索建立農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔、多元化城鎮(zhèn)建設投融資等機制”。規(guī)劃則進一步細化了成本分擔機制和資金保障措施，提出將財政轉移支付與農(nóng)業(yè)轉移人口市民化相掛鉤，中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口，鼓勵城市接納農(nóng)業(yè)轉移人口。
財政部副部長劉昆在接受媒體采訪時表示，解決城鎮(zhèn)化的資金來源會從兩個方面來推進：一、加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設的力度，依法賦予地方政府適度舉債權限，完善現(xiàn)行的地方政府債券制度，探索一般債券與專項債券相結合的地方政府舉債融資辦法；二、推廣政府與社會資本合作的模式，政府通過特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等公開透明方式，吸引社會資本參與城鎮(zhèn)化基礎設施建設。
首次給出約束性指標
今年的政府工作報告中，城鎮(zhèn)化的“三個1億人”問題是亮點之一，這是國家首次將城鎮(zhèn)化的目標任務具體化。
李克強總理在政府工作報告中指出，今后一個時期，要著重促進約1億農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。
規(guī)劃首次給予了城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平的約束性指標，要求到2020年，城市常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右；規(guī)劃還從基本公共服務、基礎設施、資源環(huán)境三個方面設定了16個分指標。比如，要求農(nóng)民工隨遷子女接受義務教育的比重達到99%，百萬以上人口城市公共交通占機動化出行的比例達60%等。
徐憲平向《中國經(jīng)濟周刊》表示，各個城市會因地制宜、差異化地來執(zhí)行相關指標，比如，各類城市的落戶政策就有所不同，“500萬人口以下的城市，有省會城市，有地級市，還有縣城，而我們的規(guī)劃就明確提出，各類城鎮(zhèn)要因地制宜制定農(nóng)業(yè)轉移人口落戶的具體標準，并向社會公布，引導農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶的預期和選擇”。
規(guī)劃能否落地，魏后凱認為，關鍵是采取哪些配套措施。“未來很重要的工作就是保證規(guī)劃的實現(xiàn)，包括戶籍制度、社會保障等改革要一項項推進，配套措施要一項項出臺”。
肖金成認為，有了這些指標，未來就要按照這個指標對各個城市進行監(jiān)督檢查，如果達不到城市的人口規(guī)模，那就要在用地上進行限制，再比如農(nóng)民工子女入學、社會保障方面要達到指標可能需要一個時間段，那可以對各個城市的進程進行比較，對外公布，然后，每年給城市確定一個具體指標。
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》量化解讀
規(guī)劃
“2020年，城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，二者差距縮小2個百分點左右。”
肖金成：到2020年還有6年時間，而現(xiàn)在我們的城鎮(zhèn)化率是53.7%，與目標的差距是6個多點，這意味著未來我們每年城鎮(zhèn)化率要增長1個百分點。如果到2020年我國人口達到14億人，則每年轉移的農(nóng)業(yè)人口是1300萬～1400萬，這個指標是穩(wěn)妥的，是完全可以達到的。
戶籍人口城鎮(zhèn)化率到2020年提高到45%，這意味著每年要解決1500萬人的市民化問題，關鍵是轉移人口的落戶。現(xiàn)在的困難是大城市要控制人口，但農(nóng)民不太愿意去小城鎮(zhèn)落戶，這就形成一個矛盾。
魏后凱：戶籍人口城鎮(zhèn)化率更有意義。2020年能否實現(xiàn)45%的戶籍人口城鎮(zhèn)化率的目標，關鍵看戶籍制度改革的推進程度、農(nóng)業(yè)轉移人口的公共服務能不能跟上。目前，我國已經(jīng)有15個省份建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，14省份建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，但原來戶籍人口和新納入戶籍人口的標準還存在差距，其背后公共服務還是原來的狀況。
規(guī)劃
“2020年，農(nóng)民工隨遷子女接受義務教育的比重不低于99%，城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險覆蓋率不低于90%，基本醫(yī)療保險覆蓋率達到98%。”
肖金成：這些指標非常有意義，它把農(nóng)業(yè)轉移人口所在地城市政府的責任明確了，但我認為推動起來還有一定難度。在社會保障方面，很多地方還沒有實現(xiàn)全覆蓋，社會保障跨省轉移還沒有實現(xiàn)，全國還沒有實現(xiàn)統(tǒng)一的社保制度和標準；在子女入學方面，很多農(nóng)民工子女沒有辦法到公辦學校就讀。在這樣的現(xiàn)實情況下，地方城市政府需要強力去推動才能實現(xiàn)目標。
魏后凱：如果僅僅從社會保障覆蓋率來講，那到2020年以前就應該全覆蓋，所以，這個目標還是偏低的。目前，這項指標的難點在于城鄉(xiāng)二元的差距很大，怎么結合？中央剛剛提出將城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)一起來，我認為，未來城鄉(xiāng)醫(yī)療保險也要統(tǒng)一起來，這個難度更大。
農(nóng)民工隨遷子女接受義務教育的比重從80%提高到99%，實現(xiàn)這個目標問題不大，問題在于農(nóng)民工子女進入城市的只有一半左右，還有50%留守在農(nóng)村，留在農(nóng)村的那一部分，包括留守兒童的問題怎么解決？
規(guī)劃
“2020年，城市人均建設用地不超過100平米。”
肖金成：控制城市用地會影響到地方財政收入，但這會提高城市土地的集約利用效率。其實，關于城市用地的標準早就有了，之前國家規(guī)定的是一平方公里的人口為1萬人，但是按照戶籍人口來執(zhí)行的，而且執(zhí)行得不嚴格。目前，我國很多城市還是達不到這個指標。現(xiàn)在要按照常住人口來確定城市用地，一些城市就更難達標。但是，這樣做可以鼓勵城市吸納農(nóng)業(yè)轉移人口。常住人口比較多、城市規(guī)模較小的城市就可以擴大城市規(guī)模，而對于常住人口比較少、城市規(guī)模比較大的城市，就可以抑制他們粗放式開發(fā)城市土地的做法。
魏后凱：現(xiàn)在我國城市人均建設用地早就超過這個指標了，2012年就在130平米左右，超過了發(fā)達國家的標準。現(xiàn)在要將這一指標控制在100平米以內(nèi)難度很大，也會很大程度地影響地方政府靠賣地獲得財政收入。
