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2025年07月19日
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習(xí)近平總書記的親自推動，使得京津冀一體化在今年全國兩會前后，成為輿論最為關(guān)注的熱門話題。京津冀都市圈包括北京市、天津市以及河北省的唐山、石家莊、秦皇島、廊坊、保定、滄州、張家口和承德，涉及京津和河北省8個(gè)設(shè)區(qū)市的80多個(gè)縣（市）。
習(xí)近平總書記的親自推動，使得京津冀一體化在今年全國兩會前后，成為輿論最為關(guān)注的熱門話題。其間，還發(fā)生了保定市的“政治副中心”之議。在河北省委、省政府出臺當(dāng)?shù)赝七M(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見之后，人們發(fā)現(xiàn)，保定確有承接首都部分行政事業(yè)單位、高等院校、科研院所和醫(yī)療養(yǎng)老等功能疏解的任務(wù)。這意味著，京津冀一體化業(yè)已步入實(shí)質(zhì)化操作階段。
本文試圖從國土空間開發(fā)角度，對京津冀一體化做出詮釋。
優(yōu)化開發(fā)的必然選擇
盡管資源的集聚仍會推高這一地區(qū)的GDP，但在政績考核上，GDP色彩將逐漸轉(zhuǎn)淡，公共服務(wù)色彩將逐漸轉(zhuǎn)濃。
京津冀都市圈包括北京市、天津市以及河北省的唐山、石家莊、秦皇島、廊坊、保定、滄州、張家口和承德，涉及京津和河北省8個(gè)設(shè)區(qū)市的80多個(gè)縣（市）。以汽車工業(yè)、電子工業(yè)、機(jī)械工業(yè)、冶金工業(yè)為主，是全國主要的高新技術(shù)和重工業(yè)基地。國土面積約為12萬平方公里，人口總數(shù)約為9000萬人，2012年地區(qū)生產(chǎn)總值約為67598億元。人口總量約為全國的十四分之一，經(jīng)濟(jì)總量接近全國的七分之一。
作為中國經(jīng)濟(jì)的“第三極”（另兩極為珠三角和長三角），京津冀都市圈還擁有其他地區(qū)很難比肩的人文優(yōu)勢。北京是歷史名城，文化底蘊(yùn)豐厚，在教育、醫(yī)療等領(lǐng)域全國領(lǐng)先。同時(shí)，由于中央政府在經(jīng)濟(jì)活動中持有極大的話語權(quán)，資源加速向這一地區(qū)、特別是向北京流動。
資源的集聚，帶來了規(guī)模和效率上的優(yōu)勢，使城鎮(zhèn)化步伐加快，同時(shí)，也帶來了一系列矛盾和沖突，特大城市的住房、教育、醫(yī)療、交通以及水資源、空氣資源空前緊張。由于過度開發(fā)，河北地區(qū)早已形成地下水“漏斗區(qū)”，以往的發(fā)展模式難以為繼。
但是，由于行政管理權(quán)的地區(qū)分割、財(cái)稅橫向轉(zhuǎn)移支付體系的缺失、官員政績考核偏重于GDP，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的局面仍在持續(xù)，土地財(cái)政未見收斂，城市攤大餅格局依舊。這造成國土空間開發(fā)強(qiáng)度過大，很多城市的開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)處于20%-30%的區(qū)間。而在城市化進(jìn)程更早的德國，大城市開發(fā)強(qiáng)度剛剛超過10%，就被當(dāng)?shù)毓賳T認(rèn)定為“過度開發(fā)”。
國務(wù)院副總理馬凱在擔(dān)任國家發(fā)改委主任時(shí)曾指出，中國國土空間的特點(diǎn)是多樣性、非均衡性、脆弱性，因此，并非所有的國土空間都適宜大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城市開發(fā)，必須遵循自然規(guī)律，保護(hù)自然，有序開發(fā)。
2010年底出臺的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將960萬平方公里的國土分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。作為中國經(jīng)濟(jì)“第三極”，京津冀地區(qū)理所當(dāng)然地被劃入優(yōu)化開發(fā)區(qū)。盡管資源的集聚仍會推高這一地區(qū)的GDP，但在政績考核上，GDP色彩將逐漸轉(zhuǎn)淡，公共服務(wù)色彩將逐漸轉(zhuǎn)濃。
城市群重新布局
如果一座城市是一只“小麻雀”，區(qū)域一體化意味著出現(xiàn)了一只“中麻雀”或“大麻雀”，其五臟六腑不再局限于一地。
近些年來高鐵的長足發(fā)展，給國土空間開發(fā)和資源配置帶來了新的變量。
《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確認(rèn)了中國大陸業(yè)已存在的18個(gè)城市群，高鐵正在將每個(gè)城市群連接為“一小時(shí)都市圈”。半徑的縮短，成本的降低，必然帶來產(chǎn)業(yè)重組和人口流動。
以往的城市管理體系，導(dǎo)致“麻雀雖小五臟俱全”，資源的自由有序流動，一直存在著人為的藩籬。資源重組的內(nèi)在沖動，在可以想見的未來，將極大地沖擊目前畫地為牢的行政管理體系。一些基本的公共服務(wù)，例如交通執(zhí)法部門，仍然具有屬地化特征；而包括教育、特別是高等教育在內(nèi)的部門，屬地化特征已然開始模糊。這也是保定等城市積極主動爭取相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動力。
如果一座城市是一只“小麻雀”，區(qū)域一體化意味著出現(xiàn)了一只“中麻雀”或“大麻雀”，其五臟六腑不再局限于一地，而是分散在城市群的各個(gè)角落，這無疑又將帶來規(guī)模和效率上的極大提升。
在另一方面，政策制定者可能也吸取了之前城市管理的一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。以北京城郊為例，最近十余年來，出現(xiàn)了回龍觀等純粹居住的大型社區(qū)。同時(shí)，由于就業(yè)和休閑仍在市內(nèi)，造成每天半徑過長的長途跋涉，給交通和環(huán)境帶來極大壓力，擁堵嚴(yán)重，霧霾頻繁，民眾牢騷滿腹。
從城市規(guī)劃的角度，科學(xué)合理地布局多個(gè)產(chǎn)業(yè)和休閑中心，使民眾就業(yè)和休閑的半徑縮短在三五公里之內(nèi)，方是人口密度很大的城市化可持續(xù)發(fā)展之路。這一點(diǎn)，對人口千萬的超級城市尤為關(guān)鍵。京津冀一體化進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)布局被置于優(yōu)先位置，將改變北京“睡城”不斷外延、甚至外延到河北的局面。產(chǎn)業(yè)重組和人口流動逐漸有序展開。
在“中麻雀”成長的同時(shí)，五臟六腑的協(xié)同機(jī)制必然重構(gòu)。盡管北京和天津的一把手皆為政治局委員，卻沒有約束河北這只“小麻雀”的權(quán)力。同時(shí)，河北盡管級別偏低，對北京和天津的一些做法也不是沒有不同的看法和意見。10年之前，這一地區(qū)曾經(jīng)簽署《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》。但是，其合作局限于一些會議和較小的項(xiàng)目上，區(qū)域一體化的政策努力仍然不足。在京津冀一體化業(yè)已步入實(shí)操階段的今天，仿效一些國家的大區(qū)機(jī)制，或者歐盟委員會機(jī)制，“小麻雀”讓渡一些管理權(quán)限，“中麻雀”集中一些管理權(quán)限，當(dāng)是必然的選擇。
“中麻雀”重構(gòu)的管理體系中，財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付則需要新建。這將改變京津從河北平價(jià)調(diào)水、河北也不為京津地區(qū)的霧霾埋單的扭曲格局。而這，又將極大地改變中央與地方的關(guān)系，其長遠(yuǎn)的影響，難以估量。
專家建言
用市場化手段推進(jìn)一體化
吳必虎（盤古智庫學(xué)術(shù)委員會委員、北京大學(xué)教授）
京津冀一體化并非新話題，而是喊了很多年都難見動靜的老話題。之所以難推動，其內(nèi)因是大量優(yōu)質(zhì)資源和中央權(quán)力集中于北京，沒有人愿意離開。外因是京津冀地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒能像長三角那樣形成市場化程度比較高的梯形結(jié)構(gòu)，而是以北京為圓心形成的圓柱形經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
十八大以來一系列的深化改革措施，特別是強(qiáng)調(diào)以市場為主導(dǎo)配置各種資源的改革大方向已經(jīng)在高層取得一致。
因此，我給政府的第一個(gè)建議是，盡量疏散各種非必要的權(quán)力、資源，鼓勵(lì)全國各地承接北京現(xiàn)有壓力。比如，央企、科學(xué)、教育、文化機(jī)構(gòu)去行政化后，沒必要集中在北京。有些去行政化的事業(yè)機(jī)構(gòu)可以放到最需要它們?nèi)ス芾砼c服務(wù)的地區(qū)，比如鐵路總公司可以放到鄭州。
去行政化后的各大協(xié)會可以根據(jù)區(qū)域特色置于不同的城市，比如中國考古學(xué)會可以放到西安。“中國”字號的使用權(quán)完全可以放開，國字頭的博物館可以按照各地特色分散到全國。北京好看的東西太多了，很多收藏品豐富的國字頭博物館常常是門可羅雀，可以考慮把中國電影博物館放到上海，中國戲劇博物館放到昆山，中國地質(zhì)博物館放到嵩山。
很多大學(xué)更可以搬到其他城市，相信很多城市求之不得。哈佛不在華盛頓，牛津不在倫敦。中國科學(xué)院各大研究所可以分散到全國各地的大學(xué)中，讓科學(xué)機(jī)構(gòu)通過政府采購和知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓形式獲得科研經(jīng)費(fèi)，養(yǎng)那么多人真的沒用。有人說，這些機(jī)構(gòu)如果搬離北京會有人辭職，但要看到，如果真釋放集中管制，會有人愿意發(fā)揮能動性和創(chuàng)造力，得到更大的發(fā)展空間。一旦他們在最適合他們發(fā)展的地方成長起來，就會成為推動民主、市場化改革的新動力。
第二個(gè)建議是，對北京市政府的考核去經(jīng)濟(jì)增長化，代之以環(huán)境治理與城市管理水平的考核。同時(shí)，將京津冀一體化規(guī)劃實(shí)施程度和整體生活質(zhì)量提升納入三地政府的統(tǒng)一考核體系，這樣才能真正改變各自為政、各為其錢的惡性循環(huán)格局。
具備以上兩個(gè)基本條件，才談得上是市場化推動下的京津冀一體化。弱化北京的經(jīng)濟(jì)中心功能，特別是工業(yè)和商業(yè)中心的定位要下調(diào)，買東西不必千里迢迢到北京，到上海、香港就成，看故宮可以來北京。整個(gè)京津冀地區(qū)都不應(yīng)再圍繞工業(yè)，特別是重化工、鋼鐵工業(yè)展開經(jīng)濟(jì)競賽。根據(jù)北京作為全國政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新中心的核心功能，以及天津作為華北地區(qū)海港城市和工業(yè)商業(yè)城市，考慮到京津冀地區(qū)在水資源、生態(tài)承載能力約束下的地理?xiàng)l件，以京津?yàn)殡p核中心城市，周邊形成與其發(fā)展配套的支持性城市群。
此外，還要強(qiáng)化北京、天津、保定、石家莊、秦皇島等地之間的城際高鐵與輕軌通勤系統(tǒng)，在空間上形成真正跨行政區(qū)的大首都圈，圈內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的無線通信覆蓋體系，形成完整無縫的城市服務(wù)與管理框架，讓此間的城市在交通、生態(tài)建設(shè)、戶口與就業(yè)、醫(yī)療教育、社會管理等方面全面實(shí)現(xiàn)一體化。
一句話，要充分結(jié)合市場手段，而非單一行政手段逐步推進(jìn)京津冀的一體化進(jìn)程。
