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2025年07月17日
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從2005年批復(fù)浦東新區(qū)綜合配套改革試驗區(qū)至南沙新區(qū)獲批，近年來，國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃已出臺了53個。但2004年就提上日程、三易其名的京津冀區(qū)域規(guī)劃，一直未出臺。
今年2月26日，習(xí)近平總書記主持召開座談會，對京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展提出“七點要求”，明確表態(tài)要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式。至此，京津冀區(qū)域規(guī)劃編制駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?/p>
4月9日，國家發(fā)改委發(fā)布消息稱：正在會同有關(guān)部門和地方研究編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，規(guī)劃范圍包括北京市、天津市和河北省。規(guī)劃將根據(jù)編制工作進展情況適時出臺。
發(fā)改委上述表態(tài)，被視為京津冀區(qū)域規(guī)劃3.0版即將落地。但國家級戰(zhàn)略規(guī)劃如何編制？京津冀區(qū)域規(guī)劃為何耗時十年未出臺？跨區(qū)域規(guī)劃怎樣平衡相關(guān)各方的利益關(guān)系？上述問題依舊值得探討。
編制
部委“組團”調(diào)研跨區(qū)域規(guī)劃
目前，已有53個國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃獲批，經(jīng)歷了2009年到2011年的密集批復(fù)后，區(qū)域規(guī)劃不再扎堆鋪開。想讓區(qū)域 發(fā)展上升到“國家戰(zhàn)略”的高度，首先需要一份區(qū)域規(guī)劃，那么，一份區(qū)域規(guī)劃是如何出爐的呢？
國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成、中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員徐逢賢等區(qū)域經(jīng)濟專家表示，目前，我國只有一部城鄉(xiāng)規(guī)劃法，包括國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃等重要規(guī)劃在內(nèi)，編制程序、編制原則等都尚無法律規(guī)定。
通常情況下，“單地規(guī)劃”（即重要城市規(guī)劃和省內(nèi)城際規(guī)劃），一般由地方先行編制草稿，經(jīng)國家發(fā)改委牽頭修訂、和國家部委協(xié)調(diào)后，報國務(wù)院批復(fù)。
比如云南橋頭堡規(guī)劃。云南省橋頭堡辦專職副主任李金澤表示，云南省政府向國務(wù)院上報《規(guī)劃》建議稿后，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委牽頭組織編制。省政府和省級相關(guān)部門負責(zé)人隨后進京，“拜訪”發(fā)改委等部門，“爭取含金量高的重大項目和政策能保留在規(guī)劃中，做了大量匯報、銜接工作，國家相關(guān)部委漸漸統(tǒng)一了意見”，李金澤說。
武漢城市圈、長株潭城市群也如此，兩地都先行組建了規(guī)劃編制課題組。
武漢城市圈課題組副組長秦尊文回憶說，他曾將一個關(guān)于武漢城市圈的報告轉(zhuǎn)交到時任全國人大常委會副委員長的丁石孫手中，之后又邀請丁石孫出席《推進武漢城市圈建設(shè)的理論研討會》，此后又經(jīng)努力，武漢城市圈“躍升”到國家戰(zhàn)略層面。
跨區(qū)域規(guī)劃、國家大區(qū)域規(guī)劃，以及一些涉及海洋、邊貿(mào)等的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，地方政府則提供基礎(chǔ)資料、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、出一些思路，規(guī)劃編制一般由國家發(fā)改委牽頭負責(zé)。
發(fā)改委的規(guī)劃編制，一般分為前期研究、規(guī)劃編制兩大階段。
前期研究階段通常會召開大型座談會，規(guī)劃編制涉及地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者都會參加。發(fā)改委還會帶領(lǐng)國家調(diào)研團隊，實地考察。規(guī)劃編制階段主要是征集和協(xié)調(diào)地方、各國家部委的意見和建議，追求共識。
如河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，2010年，國家發(fā)改委等28個部委，到唐山、滄州、秦皇島等沿海地區(qū)，做了5天調(diào)研。成渝經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃的國家調(diào)研團隊，也有27個國家部委。
長三角規(guī)劃則“動員”到了更多力量。
2004年11月中旬，發(fā)改委在京組織座談會，宣布長三角規(guī)劃編制正式啟動，隨后成立了長三角規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)和各有關(guān)省市領(lǐng)導(dǎo)都是領(lǐng)導(dǎo)小組的成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)綜合組、專家組和地方組，動員了中科院、社科院、江浙滬的重點高校、地區(qū)規(guī)劃研究院等眾多知名研究規(guī)劃機構(gòu)，多達400多人。
京津冀規(guī)劃雖然“待字閨中”，但也經(jīng)歷了上述過程。
2004年11月中旬，發(fā)改委召開了京津冀規(guī)劃座談會，宣布京津冀規(guī)劃編制正式啟動。
據(jù)不完全統(tǒng)計，次年，發(fā)改委至少組織了三場大型座談會。2008年還組織了京津冀公路通道發(fā)展調(diào)研會議、第一次京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會。
爭奪
中央“協(xié)調(diào)”長三角利益之爭
在規(guī)劃編制這條“跑道”上，各地的“速度”則不盡相同，專家認為，影響進度的原因主要是區(qū)域范圍與產(chǎn)業(yè)布局和城市功能之爭。
53個國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃，編制時間大多為2到4年。速度最快的是珠三角規(guī)劃。從2008年6月，時任國務(wù)院總理溫家寶在廣東調(diào)研、同意廣東制定珠三角規(guī)劃綱要的請求，到規(guī)劃正式出臺，用時20個月。
與此形成鮮明對比的是兩大跨區(qū)域規(guī)劃：長三角規(guī)劃和京津冀規(guī)劃。
兩大規(guī)劃都被發(fā)改委列為率先啟動的區(qū)域規(guī)劃試點，最早于2004年提上日程，2006年2月就完成了前期調(diào)研，進入規(guī)劃編制階段，但就此“卡殼”，長三角規(guī)劃征集意見征了4年，2010年才出臺；京津冀規(guī)劃至今仍“待產(chǎn)”。
對于長三角規(guī)劃和京津冀規(guī)劃的編制難度，發(fā)改委早有預(yù)期。在2004年11月中旬的長三角規(guī)劃座談會上，時任發(fā)改委副主任的劉江被媒體問到，率先啟動的區(qū)域規(guī)劃試點為何選擇京津冀和長三角，舍棄了珠三角？劉江回應(yīng)說，“長三角與京津冀兩個區(qū)域，都存在比較典型的跨省市需要協(xié)調(diào)的問題。”
在上海市一學(xué)術(shù)機構(gòu)工作的王衡（化名）參與了長三角規(guī)劃工作，他對新京報記者說，“跨省市需要協(xié)調(diào)的問題，首先就是區(qū)域范圍如何界定，長三角規(guī)劃最初的范圍只有滬蘇浙16個市，后來圍繞長三角擴容，爭議一直持續(xù)”。
據(jù)他回憶，“對于長三角擴容，有‘兩省一市’、‘16+7’兩種觀點。‘兩省一市’就是蘇浙滬；‘16+7’就是在16市的基礎(chǔ)上，新增安徽的蕪湖、馬鞍山、合肥、銅陵等7個城市。”
王衡說，“雖然安徽一直很積極，但2008年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確長三角的范圍是蘇浙滬，長三角規(guī)劃的區(qū)域范圍之爭才告結(jié)束”。
跟區(qū)域范圍之爭相比，與地方利益息息相關(guān)的產(chǎn)業(yè)布局和城市功能之爭，更為激烈。
王衡說，2004年最初的16市版本，產(chǎn)業(yè)布局和城市功能就難以達成共識，選擇未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向時，16市嚴(yán)重“同質(zhì)化”，11個選擇了汽車零配件，8個選擇了石化，12個選擇了通信。
王衡回憶，比如浙江嘉興，成立了由常務(wù)副市長為組長的長三角規(guī)劃研究工作組，目標(biāo)明確，“爭取把我市的發(fā)展思路和重大項目融入到區(qū)域規(guī)劃當(dāng)中”。
據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》報道，2006年至2007年，《規(guī)劃》草稿在各地征集意見時，“在省級層面，有一個聲音就是呼吁上海得考慮在長三角一體化過程中出讓部分利益，不能什么都給上海。”還有一個城市的市長反問，“為什么近鄰城市可以發(fā)展這個產(chǎn)業(yè)，我們不能，我們基礎(chǔ)還比他們好呢”。
王衡說，各市的利益爭奪僵持不下，2007年5月，溫家寶在上海主持召開長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展座談會。蘇浙滬黨政領(lǐng)導(dǎo)、各委辦負責(zé)人全部參加。
之后，時任國家發(fā)改委主任馬凱帶隊，國家部委分批到長三角一些重點城市考察。王衡認為，這次考察為次年發(fā)布的指導(dǎo)意見做準(zhǔn)備，“指導(dǎo)意見明確了一個重要原則，地區(qū)利益將取代單個城市的利益被放在突出的位置上，整個規(guī)劃將關(guān)注單個城市不可能解決的問題。產(chǎn)業(yè)布局和城市功能之爭這才逐漸平息”。
破局
河北不愿只做“米袋子”、“菜籃子”
反觀至今仍在“待產(chǎn)”的京津冀規(guī)劃，上述的區(qū)域范圍和地方利益之爭也同樣存在。
肖金成記得，京津冀規(guī)劃最初的名稱是“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”，當(dāng)時的版本是“2+8”，“2”即北京、天津，“8”即河北南部的8個地級市（不包括邢臺、衡水、邯鄲）。
但2010年，長三角規(guī)劃從最初的16市，擴容到“兩省一市”后，河北提出建議，認為京津冀的規(guī)劃范圍也應(yīng)該擴容，加入原來未被納入的邢臺、衡水、邯鄲三市。這一建議被采納，當(dāng)時正在制定中的京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃，也因此大幅度修改。
次年，國家“十二五”規(guī)劃綱要發(fā)布，未提及京津冀都市圈，但提出了“打造首都經(jīng)濟圈”。肖金成說，首都經(jīng)濟圈的范圍如何界定，爭議再起。
據(jù)媒體報道，由北京市發(fā)改委牽頭制定的“首都經(jīng)濟圈”規(guī)劃初稿，提出“1+3+6”方案（“1”指北京；“3”指天津的武清、薊縣、寶坻三個區(qū)縣；“6”指河北的六個地級市，即保定、廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島）。
但河北認為，秦皇島和石家莊距離北京都是約290公里，滄州距離北京比秦皇島還近，所以主張“1+3+9”，就是在原來“6”的基礎(chǔ)上，增加衡水、石家莊、滄州。
而且，“1+3+6”方案中只納入了天津的3個區(qū)縣，而沒有天津市本身，天津?qū)Υ艘膊桓信d趣。
直到去年12月20日，在首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃編制工作座談會上，國家發(fā)改委地區(qū)司司長范恒山對首都經(jīng)濟圈該不該納入天津，明確表態(tài)，“規(guī)劃的編制出臺不僅對北京市、對京津冀兩市一省發(fā)展有重要意義”；“規(guī)劃編制在總體上要把握凸顯首都地位、體現(xiàn)雙城聯(lián)動”。這意味著，天津整體納入首都經(jīng)濟圈。
而產(chǎn)業(yè)布局和城市功能爭議也被視為規(guī)劃遲遲不能面世的原因之一。
2010年，京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃曾報國務(wù)院審批，但一直無下文。在這份報批稿中，河北8市定位在原材料重化工基地、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基地和重要的旅游休閑度假區(qū)域，也是京津高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)研發(fā)轉(zhuǎn)化及加工配套基地。在第一產(chǎn)業(yè)中著重發(fā)展農(nóng)業(yè)和牧業(yè)，為京津的“米袋子”和“菜籃子”。
《燕趙都市報》2010年8月30日發(fā)表的《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃依然難覓河北主張》報道，披露了河北當(dāng)?shù)貙θ缟蠀^(qū)域定位的反映。文中稱，河北某市一位市級政府官員表示，“在這樣一個層級的區(qū)域規(guī)劃中，河北仍然還是米袋子菜籃子這一套，我們都想不通。這就好比一家老大老二讀大學(xué)，讓老三在家種地供他們讀書一樣。”
當(dāng)?shù)匾幻麑W(xué)者也表示，“在中央、首都和北方經(jīng)濟重鎮(zhèn)的巨大光環(huán)之下，河北確實無法擁有更大話語權(quán)”。
新京報記者盤點京津冀三地的十二五規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)布局也有同質(zhì)競爭趨向。
北京和天津的重點產(chǎn)業(yè)，“重合項”達7個，雙方都著重發(fā)展電子信息、新能源、新材料、生物醫(yī)藥、高端裝備、航空、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)。河北也提出，促進新能源、新材料、生物醫(yī)藥、新一代信息、高端裝備制造、節(jié)能環(huán)保經(jīng)濟快速增長。
此外，過去十年，天津以濱海新區(qū)為主體，海洋經(jīng)濟已現(xiàn)規(guī)模。河北也在2011年年末，加入了“海洋時代”的競爭，《河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》也獲國務(wù)院批復(fù)。
京津冀規(guī)劃將如何平衡上述利益關(guān)系，也一直為外界期待。
展望
京冀表態(tài)打破“一畝三分地”思維
4月9日，國家發(fā)改委通報京津冀區(qū)域規(guī)劃最新動向，規(guī)劃名稱再次改變。從十一五的“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”、十二五的“首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃”，調(diào)整為“首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃”。
徐逢賢和肖金成都認為，規(guī)劃名稱的變化只是表象，最新變化是觀念的轉(zhuǎn)變。
他們認為，習(xí)近平2月26日在京主持召開座談會，就京津冀協(xié)同發(fā)展，提出“自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式，抱成團朝著頂層設(shè)計的目標(biāo)一起做”等七點要求后，僵局已經(jīng)打破。
“之前，規(guī)劃之所以難產(chǎn)，引發(fā)了范圍之爭、區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位之爭等爭議，部分原因就是習(xí)總書記所講的‘一畝三分地’思維”，徐逢賢說。
有媒體報道，北京市政府專家顧問團顧問、北京市社科院副院長趙弘表示，京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃并不是另起爐灶，而是要與首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃合二為一。
“3月以來，中央、部委、地方頻頻調(diào)研考察，密度和廣度都超過以往”，徐逢賢說。
據(jù)媒體報道，3月31日到4月1日，國務(wù)院副總理張高麗考察河北。為了解濱海國際機場能不能“承接首都機場貨運分流”，天津市委書記孫春蘭半月內(nèi)兩次實地考察。
上月底，涿州市領(lǐng)導(dǎo)接待了一個“北京考察團”，考察團成員既有部委官員也有企業(yè)代表。與此同時，廊坊市工商聯(lián)負責(zé)人帶隊到北京市工商聯(lián)進行對接招商。
進京對接招商的不止廊坊一地。據(jù)北京市一市級政府部門的工作人員講，“最近來招商、表示已做好承載外遷企業(yè)準(zhǔn)備的河北地市很多，有時都有些接待不過來”。
徐逢賢說，各方的行動，解決了一些積久難題。發(fā)改委的最新消息也明確了區(qū)域范圍，“規(guī)劃的范圍應(yīng)該包括兩市一省，三個行政區(qū)的全部區(qū)域均納入其中”。
他表示，產(chǎn)業(yè)布局和城市功能之爭，也在松動，“新規(guī)劃北京的重點是散，散掉部分職能；河北的重點是‘承’，承接北京散掉的職能”。
對此，兩地領(lǐng)導(dǎo)都已做出表態(tài)。
3月28日，《國家財經(jīng)周刊》發(fā)表了對北京市市長王安順的訪談文章。談到京津冀協(xié)同發(fā)展時，王安順說，“必須跳出北京看北京發(fā)展、看區(qū)域合作，自覺把北京工作放在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展大局中去謀劃和推進，更加注重功能疏解和輻射，更加注重為兄弟省市提供服務(wù)”。
今年全國兩會期間，河北省委書記周本順表示，“不能只想好處，不想做貢獻”。在其后的河北省推進京津冀協(xié)同發(fā)展工作會議上，他還強調(diào)，河北的角色定位成“服務(wù)的角色”與“崛起的角色”。
徐逢賢預(yù)計，規(guī)劃最快今年8月就會出臺，“這距離習(xí)近平提出‘7點要求’半年左右。這次中央對京津冀一體化的推動力度很大，各部門、各地都會抓緊落實”。
但肖金成沒有如此樂觀，他認為，城市間的產(chǎn)業(yè)布局如何協(xié)調(diào)、北京保留哪些職能散出哪些職能、北京散出的職能由誰承接，都是接下來的博弈焦點，也是規(guī)劃協(xié)調(diào)的重點。
王衡感覺，目前的京津冀局勢，與當(dāng)年的長三角有些相像，“各方制定規(guī)劃的積極性都很高，公認規(guī)劃利己利人，但各方面的利益怎樣協(xié)調(diào)，達成共識很難”。他認為打破長三角僵局的是國務(wù)院出臺的指導(dǎo)意見，“估計京津冀也要依靠國家層面推進”。
王衡強調(diào)說，早在規(guī)劃立項之初，長三角就自發(fā)形成了穩(wěn)固的協(xié)調(diào)會機制，“從最初的16市，到現(xiàn)在的‘兩省一市’，各地都會按時參加定期舉辦的協(xié)調(diào)會”。但京津冀三地，至今沒有這樣的穩(wěn)定的溝通協(xié)調(diào)機制，“事關(guān)北京、天津兩個直轄市，需要國家牽頭”。
徐逢賢、肖金成認為，政府推動、政府間的合作只能起到部分作用，產(chǎn)業(yè)布局等利益協(xié)調(diào)問題，最好的解決方式還是“市場這只手”。兩人都建議，政府應(yīng)該做的是制定外遷企業(yè)稅收減免政策、外遷人員就業(yè)促進政策等利于北京“疏散”的政策，同時加強對房價、生活必需品物價等資源的宏觀調(diào)控，保證居民基本生活，“不能像現(xiàn)在的保定，疏散、承接還沒正式開始，房價已經(jīng)一日三價”。
