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2025年07月18日
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實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略。推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，繞不開(kāi)北京城市發(fā)展和未來(lái)人口空間布局的問(wèn)題。近二十年來(lái)北京人口不斷膨脹，屢屢突破設(shè)定的調(diào)控目標(biāo)，北京人口調(diào)控的難點(diǎn)在哪里？北京的資源環(huán)境能夠承載多少人口？北京的人口調(diào)控該怎樣進(jìn)行？這些問(wèn)題備受社會(huì)各界關(guān)注，本篇調(diào)研報(bào)告對(duì)北京人口調(diào)控的相關(guān)問(wèn)題作了較深入的分析和回答。
編者按：
推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加大推進(jìn)現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。2013年底召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、今年3月公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化做出了戰(zhàn)略部署。從本期起，《光明調(diào)查》將陸續(xù)刊發(fā)系列調(diào)研報(bào)告，聚焦新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要問(wèn)題，敬請(qǐng)關(guān)注。
北京人口的持續(xù)快速增長(zhǎng)引人矚目。2013年北京人口總量達(dá)到2115萬(wàn)。從2000年到2013年，北京常住人口年均增長(zhǎng)接近60萬(wàn)，總?cè)丝谠黾恿?52萬(wàn)。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心長(zhǎng)期關(guān)注中國(guó)城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展，最近圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展，與北京市相關(guān)部門聯(lián)合開(kāi)展北京城市發(fā)展研究，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、專家座談訪談等形式獲取了大量資料，同時(shí)結(jié)合北京及國(guó)際典型國(guó)家特大城市發(fā)展數(shù)據(jù)資料，完成了專題研究報(bào)告。本文擬在此研究的基礎(chǔ)上對(duì)北京的人口調(diào)控問(wèn)題做一分析。
分析北京人口持續(xù)增長(zhǎng)的各種因素，可以發(fā)現(xiàn)，人口向北京集中的直接原因有兩個(gè)方面：一是北京通過(guò)強(qiáng)大的行政優(yōu)勢(shì)集中了大量的優(yōu)質(zhì)資源，由此吸引了大量市場(chǎng)資源的進(jìn)入，帶來(lái)了較多的就業(yè)機(jī)會(huì)。二是北京可以通過(guò)行政力量來(lái)保持基本公共服務(wù)品的低價(jià)格，與周邊城市相比，北京的公共服務(wù)資源更為優(yōu)質(zhì)，生活成本并不高。只要繼續(xù)保持這種行政對(duì)資源集聚的優(yōu)越性，北京市人口增長(zhǎng)的勢(shì)頭就不會(huì)減弱。未來(lái)北京市人口調(diào)控政策，應(yīng)當(dāng)充分尊重城市發(fā)展規(guī)律，通過(guò)行政和市場(chǎng)的方式在地理空間中加以疏導(dǎo)。
北京人口增長(zhǎng)的特點(diǎn)和面臨的難題
對(duì)北京人口發(fā)展數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)北京人口發(fā)展呈現(xiàn)以下主要特點(diǎn)：
1.人口呈加速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。1995-2000年、2001-2005年、2006-2013年，北京人口分別增長(zhǎng)了112.5萬(wàn)人、152.9萬(wàn)人和513.8萬(wàn)人，年均增速分別達(dá)1.74%、2.65%和4.06%，北京人口加速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)明顯。
2.近郊區(qū)人口快速上升。2012年北京主城區(qū)、近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)人口分別為1227.7萬(wàn)人、554.4萬(wàn)人和287.2萬(wàn)人，分別較2005年增加了274.5萬(wàn)人、229.8萬(wàn)人和27萬(wàn)人。主城區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)的人口比重在下降，而近郊區(qū)的人口比重上升了5.7個(gè)百分點(diǎn)。
3.職住分離現(xiàn)象加劇。在人口開(kāi)始向近郊區(qū)遷徙的同時(shí)，就業(yè)仍在向主城區(qū)集中。經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)顯示，2008年北京主城區(qū)集中了73.74%的就業(yè)崗位，比2004年第一次經(jīng)濟(jì)普查時(shí)提高了1.27個(gè)百分點(diǎn)。就業(yè)和人口居住在空間分離狀況進(jìn)一步加劇。
4.戶籍居民和外來(lái)人口間存在公共服務(wù)不均等的現(xiàn)象。2013年，北京外來(lái)人口總量已達(dá)802萬(wàn)人，占人口總量的37.9%。外來(lái)人口在子女教育、住房保障等方面在與戶籍居民享受公共服務(wù)方面有較大差異，公共服務(wù)的不均等需要引起足夠重視。
如果與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的特大城市人口發(fā)展情況進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，北京人口快速增長(zhǎng)符合城市化和城市發(fā)展的規(guī)律，但北京人口快速增長(zhǎng)，面臨著一系列的客觀難題：
一是面臨“速度快、時(shí)間短、規(guī)模大”的難題。紐約、倫敦、東京等城市人口規(guī)模都經(jīng)歷過(guò)快速增長(zhǎng)時(shí)期，三個(gè)城市人口規(guī)模的快速增長(zhǎng)分別持續(xù)了50年、50年和20年，人口增量分別為502萬(wàn)、390萬(wàn)和513萬(wàn)，而北京在2000-2013年的13年間，人口增長(zhǎng)了752萬(wàn)。短期內(nèi)人口總量快速膨脹，使發(fā)展中的一些矛盾更加顯性化。相對(duì)來(lái)說(shuō)，紐約、倫敦等城市人口雖然也經(jīng)歷了快速增長(zhǎng)時(shí)期，但是其持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)，人口增長(zhǎng)所帶來(lái)的一系列矛盾，可以用較長(zhǎng)時(shí)間來(lái)緩解。北京城市人口在一個(gè)較短的時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)了總量的快速膨脹，留給北京解決人口增長(zhǎng)所帶來(lái)問(wèn)題的時(shí)間太短，這在很大程度上使一些發(fā)展中的矛盾更加突出。
二是面臨人口基數(shù)大的問(wèn)題。當(dāng)前中國(guó)人口已經(jīng)達(dá)到13.5億，中國(guó)每年城市人口的增長(zhǎng)近2000萬(wàn)。作為首都，人口眾多是北京發(fā)展所必須面臨的基本市情。紐約、倫敦和東京在快速增長(zhǎng)時(shí)期，所在國(guó)的人口僅為5016萬(wàn)、2226萬(wàn)和8411萬(wàn)。北京的發(fā)展，面臨中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速增長(zhǎng)，以及中國(guó)人口總量龐大這一客觀事實(shí)。
三是北京還將長(zhǎng)期面臨多元人口進(jìn)入的現(xiàn)實(shí)。由于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源集中，具有吸納高學(xué)歷人口的基礎(chǔ)條件，未來(lái)高素質(zhì)人口將會(huì)繼續(xù)在北京集聚。但值得注意的是，北京發(fā)展還要面臨中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大差距的現(xiàn)實(shí)，特別是在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期，還面臨著周邊大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市的現(xiàn)實(shí)。北京城市規(guī)模的擴(kuò)張，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度加大，北京龐大的人口對(duì)不同類型服務(wù)業(yè)的強(qiáng)勁需求，客觀上也需要大量外來(lái)人員進(jìn)行補(bǔ)充。因此可以預(yù)料，北京將長(zhǎng)期面臨多元人口的進(jìn)入、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并存的局面。
北京人口為什么會(huì)不斷膨脹
人口流入北京，與北京擁有較多的就業(yè)機(jī)會(huì)、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和較低的生活成本息息相關(guān)：
1.北京的收入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于周邊地區(qū)。河北、河南、山東等省是北京的主要人口輸出地，來(lái)自這三個(gè)省人口占北京外來(lái)人口總量的40%以上。北京與這些主要人口輸出地區(qū)的收入差距在擴(kuò)大，1996年北京城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資分別是河北、山東、河南的1.8倍、1.6倍和1.9倍，到2012年已經(jīng)擴(kuò)大到2.2倍、2倍和2.3倍；在人均財(cái)政收入方面，北京與這三個(gè)省的差距從1996年的5.1倍、4.3倍和6.8倍，變化為2012年的5.6倍、3.8倍和7.4倍，除山東的相對(duì)差距略有縮小外，河北與河南的差距進(jìn)一步在擴(kuò)大。
2.相對(duì)周邊城市，北京外來(lái)人口生活成本較低。將北京與外來(lái)人口輸出省及其省會(huì)城市作對(duì)比發(fā)現(xiàn)，北京各項(xiàng)生活成本水平相對(duì)較低。北京的一檔電價(jià)，分別比石家莊、濟(jì)南和鄭州低8%、14%和13%，而天然氣價(jià)格分別低15%、15%和9%(由于濟(jì)南天然氣價(jià)格數(shù)據(jù)缺失，我們使用青島價(jià)格進(jìn)行替代)。從物價(jià)上漲看，北京1995-2012年的食品平均物價(jià)指數(shù)為104.96，分別比河北、山東和河南低0.14、0.25和0.65。從物價(jià)數(shù)據(jù)來(lái)看，北京相關(guān)物價(jià)水平并不高，部分物價(jià)甚至要低于周邊。從物價(jià)指數(shù)變動(dòng)來(lái)看，相比河北、山東與河南，北京物價(jià)指數(shù)最低，這意味著北京物價(jià)漲得慢。而從居住來(lái)看，根據(jù)我們的調(diào)研，城市地下室和城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民出租屋為外來(lái)人口提供了廉價(jià)的住房，租住農(nóng)民出租屋的支出大約占農(nóng)民工收入的15%-25%，居住成本并不高。
3.北京的公共服務(wù)水平全國(guó)最好。北京的人均財(cái)政支出分別是河北、山東和河南的3.3倍、3.1倍和3.6倍，這使得北京的公共服務(wù)水平遠(yuǎn)高于這些地區(qū)。北京集中了全國(guó)最好的大學(xué)、最好的醫(yī)院等優(yōu)質(zhì)資源。全國(guó)排名前50位的大學(xué)中，有9所在北京；按綜合實(shí)力排名的前20所重點(diǎn)中學(xué)中，北京占6所；北京有51所三級(jí)醫(yī)院，約占華北地區(qū)三級(jí)醫(yī)院總數(shù)的24%。優(yōu)質(zhì)公共資源的集中分布和較高的公共服務(wù)水準(zhǔn)，直接影響外地高收入群體到北京集中，也間接帶動(dòng)了就業(yè)機(jī)會(huì)的增多。
從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，北京仍將持續(xù)吸引人口的聚集：
1.北京經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平的態(tài)勢(shì)將繼續(xù)保持。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國(guó)家首都區(qū)(或發(fā)展水平最高的地區(qū))人均GDP水平大致為全國(guó)水平的2倍(2000年前后數(shù)據(jù))以內(nèi)，比如東京為1.82倍，倫敦(包括內(nèi)倫敦和外倫敦)為1.5倍，巴黎約為1.5倍，德國(guó)人均GDP水平最高的漢堡地區(qū)為全國(guó)平均水平的1.6倍。巴西里約熱內(nèi)盧和印度新德里情況有所不同，分別為全國(guó)平均水平的1.38倍和2.5倍。2000年北京人均GDP是全國(guó)平均水平2.62倍，到2010年降低為2.5倍。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，區(qū)域均衡發(fā)展是總體趨勢(shì)，最發(fā)達(dá)地區(qū)人均GDP水平與全國(guó)平均水平差距一般會(huì)不斷縮小。發(fā)達(dá)國(guó)家最發(fā)達(dá)地區(qū)人均GDP基本不超過(guò)全國(guó)平均水平的2倍，而北京與全國(guó)平均水平仍有2.5倍的差距，區(qū)域差距是客觀存在的，北京對(duì)外來(lái)人口的吸引力仍然是巨大的。
2.就業(yè)、收入的吸引力繼續(xù)存在。2007年以來(lái)，北京固定資產(chǎn)投資對(duì)就業(yè)的帶動(dòng)均高于全國(guó)水平，這也是北京吸引人口快速膨脹的重要原因。2007年，北京萬(wàn)元固定資產(chǎn)投資創(chuàng)造的新增就業(yè)僅略高于全國(guó)水平，但到2011年，這一數(shù)據(jù)已是全國(guó)的2倍。未來(lái)，隨著北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整，以三產(chǎn)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，其就業(yè)帶動(dòng)能力更強(qiáng)。北京城鎮(zhèn)居民可支配收入與全國(guó)平均水平的絕對(duì)差在擴(kuò)大。2005年北京城鎮(zhèn)居民比全國(guó)平均水平高7160元，到2013年已擴(kuò)大為13366元。期間，雖然相對(duì)差在縮小，但絕對(duì)數(shù)持續(xù)擴(kuò)大。
3.行政調(diào)配資源的能力依然強(qiáng)大。北京作為首都，具有無(wú)與倫比的行政調(diào)動(dòng)資源的能力，在農(nóng)產(chǎn)品、水、能源等方面，北京都在全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)先予以保障，保水、保電、保氣、保農(nóng)副產(chǎn)品等應(yīng)急措施趨于常態(tài)。例如，近幾年每年從周邊區(qū)域調(diào)入2億立方米的應(yīng)急用水，每年用電高峰期對(duì)北京周邊限電等。在行政調(diào)動(dòng)各類資源能力的背后，也包含了對(duì)北京的價(jià)格補(bǔ)貼，在以國(guó)家財(cái)政投入為主實(shí)施的調(diào)水工程中，作為受益者之一，北京仍能享受較低水價(jià)。
4.高房?jī)r(jià)和交通擁堵不會(huì)成為阻礙北京人口增長(zhǎng)的因素。北京高房?jī)r(jià)是北京優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度集中以及主城區(qū)土地資源稀缺性等因素的體現(xiàn)。優(yōu)質(zhì)資源吸引了高收入人口進(jìn)入，進(jìn)一步抬高了北京的房?jī)r(jià)。外來(lái)人口的住房問(wèn)題主要通過(guò)各類出租屋來(lái)解決。戶籍人口中的中低收入人口的住房主要依賴于保障房和出租房，高房?jī)r(jià)對(duì)他們影響有限。
濃縮式的人口膨脹和汽車增長(zhǎng)，加大了快速城市化進(jìn)程中北京交通問(wèn)題解決的難度。認(rèn)為交通擁堵是屬于嚴(yán)重“城市病”，實(shí)際上只是從相對(duì)富裕階層的角度來(lái)理解和認(rèn)識(shí)“城市病”。很多人對(duì)高房?jī)r(jià)和交通擁堵的不滿，是因?yàn)樗麄冏鳛楹蟀l(fā)城鎮(zhèn)化國(guó)家，卻向發(fā)達(dá)國(guó)家攀比并以其作參照系，要求北京在十幾年內(nèi)解決發(fā)達(dá)國(guó)家城市上百年才能解決的“城市病”問(wèn)題。
北京人口增長(zhǎng)的上限在哪
從自然資源承載力來(lái)看，北京人口的增長(zhǎng)仍有空間，預(yù)計(jì)北京人口總量將繼續(xù)增長(zhǎng)。
1.從水和土地資源判斷人口總量
在水資源的總供給量方面，北京的本地水資源、再生水利用、外地調(diào)入水資源合計(jì)為55.4億立方米。而在用水量方面，未來(lái)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)這三類用水量合計(jì)為25億立方米，剩余可供生活用水的量為30.4億立方米。按照每人年均85立方米的標(biāo)準(zhǔn)，樂(lè)觀估計(jì)北京水資源的理論承載能力可達(dá)3500萬(wàn)人。
在土地資源方面，北京實(shí)際可用建設(shè)用地總面積大約為9400平方公里，平原、淺山等都有進(jìn)一步增加人口的潛力。結(jié)合北京建設(shè)用地利用效率，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，6400多平方公里的平原區(qū)土地利用仍有較大潛力。北京的淺山區(qū)在保護(hù)環(huán)境的前提下，可以進(jìn)行適度開(kāi)發(fā)；海拔較高的山間谷地地區(qū)不宜大規(guī)模開(kāi)發(fā)，需要進(jìn)行適度控制。在現(xiàn)行用地規(guī)劃控制下，如果城鄉(xiāng)建設(shè)用地能達(dá)到現(xiàn)有城鎮(zhèn)的水平，即1.2萬(wàn)人/平方公里，也就是人均85平方米，理論上北京的土地資源承載力為3000-3200萬(wàn)人。
2.從現(xiàn)有人口發(fā)展趨勢(shì)變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展判斷人口總量
按照常規(guī)人口增長(zhǎng)預(yù)測(cè)，如果分別按照過(guò)去十幾年北京較低和較高的增長(zhǎng)速度，預(yù)計(jì)到2020年，北京市總?cè)丝诜謩e可達(dá)到2474萬(wàn)人和2770.3萬(wàn)人。
按照投資、就業(yè)情況預(yù)測(cè)人口增長(zhǎng)，在其他條件不變的情況下，如果以固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng)10%、8%和6%進(jìn)行預(yù)測(cè)，到2020年，北京市總?cè)丝诜謩e為2653萬(wàn)、2517萬(wàn)和2387萬(wàn)。
3.對(duì)未來(lái)北京人口變化的總體判斷
未來(lái)主城區(qū)吸納人口的比重將會(huì)下降，近郊區(qū)將是承載人口增長(zhǎng)的主要區(qū)域。如果主城區(qū)的職能得到有效疏解，主城區(qū)的人口規(guī)模也會(huì)下降，近郊區(qū)未來(lái)吸納人口的總量和比重都將有較大增長(zhǎng)。
預(yù)計(jì)到2020年北京市總?cè)丝诖笾略?500萬(wàn)左右。如果北京市控制人口政策措施使得年均投資在8%以內(nèi)，北京市人口總量限制在2500萬(wàn)人內(nèi)有可能實(shí)現(xiàn)；預(yù)計(jì)到2020年北京外來(lái)人口總量將接近1200萬(wàn)人，外來(lái)人口占城市人口的比重將會(huì)逐年提高，到2020年將達(dá)到45%左右。
北京人口調(diào)控的思路和政策手段
目前，大量外來(lái)低收入人口在短期內(nèi)進(jìn)入北京，尋求就業(yè)和提高收入水平的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足。城市精英階層在趕超戰(zhàn)略的思維下，要求北京的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平提升到發(fā)達(dá)國(guó)家水平，由此而形成的社會(huì)輿論壓力，則放大了基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的矛盾。
從發(fā)達(dá)國(guó)家特大城市的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，人口規(guī)模高速增長(zhǎng)一般都會(huì)持續(xù)幾十年的時(shí)間，甚至上百年，這些城市的人口總規(guī)模也遠(yuǎn)小于北京。而僅僅十幾年時(shí)間，北京人口在原來(lái)的基數(shù)上增加了800多萬(wàn)。北京人口的快速增長(zhǎng)，使本來(lái)應(yīng)該在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)解決的矛盾，被濃縮、集中并放大。由于我國(guó)城鎮(zhèn)化的后發(fā)劣勢(shì)，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，公眾往往以發(fā)達(dá)國(guó)家作為參照系，這使得在矛盾集中出現(xiàn)的時(shí)候，我們還面臨著趕超心理形成的社會(huì)輿論壓力。
值得注意的是，北京市的人口調(diào)控思路是針對(duì)所謂“城市病”提出的。其他國(guó)家的“城市病”針對(duì)的基本上是如何解決集聚在城市的貧困人口的就業(yè)和生活條件改善問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，一般都是政府通過(guò)加大公共投入來(lái)逐步解決“城市貧困”問(wèn)題。可是我們的政策出發(fā)點(diǎn)，始終停留在如何減少人口和控制人口進(jìn)入。在行政資源和市場(chǎng)資源同時(shí)高度集中于北京市的情況下，人口要素流向北京，應(yīng)該說(shuō)是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。
我們建議，北京市人口的調(diào)控應(yīng)該堅(jiān)持以下基本思路：充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，處理好“政府引導(dǎo)”和“市場(chǎng)決定”的關(guān)系，堅(jiān)定不移地以改善公共服務(wù)為導(dǎo)向，逐步縮小外來(lái)人口和本地人口的公共服務(wù)差別；充分利用北京市行政轄區(qū)的空間，合理配置人口和資源；通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)人口流向的分布趨勢(shì)。具體政策手段上，可考慮從以下幾方面著手：
1、加快戶籍管理制度改革。一是嚴(yán)格按照人口居住年限設(shè)定落戶條件，避免設(shè)置年齡、學(xué)歷學(xué)位、技術(shù)職稱等條件抬高落戶門檻；二是弱化落戶人口戶籍上附帶的福利因素。戶改要以促進(jìn)人口長(zhǎng)期有序流動(dòng)為重要目標(biāo)，應(yīng)弱化落戶人口戶籍上的福利，實(shí)行“老人老辦法、新人新辦法”，新增辦戶口減少政策性住房等福利供給；三是優(yōu)先解決長(zhǎng)期舉家遷徙人口落戶。要盡快制定有關(guān)政策，一次或分?jǐn)?shù)次解決長(zhǎng)期舉家遷徙在北京務(wù)工經(jīng)商的外來(lái)人落戶。對(duì)于非舉家遷徙的外來(lái)人口，要通過(guò)就業(yè)年限等條件的累積，逐步實(shí)現(xiàn)落戶；四是鼓勵(lì)新增人口在遠(yuǎn)郊區(qū)縣落戶。
2、推進(jìn)常住人口基本公共服務(wù)均等化。要根據(jù)常住人口規(guī)模，編制部門和地方預(yù)算，把外來(lái)人口的公共服務(wù)納入預(yù)算范疇。承認(rèn)外來(lái)人口對(duì)公共服務(wù)的差別化需求，充分利用北京市行政管轄區(qū)空間，在遠(yuǎn)郊區(qū)選擇部分建制鎮(zhèn)，為外來(lái)人口和中低收入人口建設(shè)集中居住區(qū)，滿足一般性的基礎(chǔ)設(shè)施供給和適應(yīng)他們收入水平的公共服務(wù)體系。允許民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院等在此集中建設(shè)，政府給予財(cái)政補(bǔ)貼，并制定相應(yīng)政策鼓勵(lì)城區(qū)教師、醫(yī)生等相關(guān)從業(yè)人員，通過(guò)輪崗等方式加大對(duì)外來(lái)人口的公共服務(wù)。
3、促進(jìn)環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。北京作為特大城市，在未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中仍將繼續(xù)吸引人口的聚集。要緩解北京市民對(duì)人口日益增長(zhǎng)的不滿情緒，北京市應(yīng)與河北省密切合作，加快環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展。一是實(shí)行稅收共享政策。凡是要在北京投資或者已經(jīng)在北京投資、需要向周邊城市轉(zhuǎn)移的企業(yè)，實(shí)行稅收共享，明確共享比例；二是共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。可由北京市下轄各級(jí)政府，分別與周邊城市簽訂協(xié)議，共同建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，也可由北京市政府規(guī)劃下轄區(qū)縣和周邊城市結(jié)對(duì)子；三是扶持周邊城市發(fā)展。北京市可以先行確定一部分試點(diǎn)城市，通過(guò)幫助其建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院和學(xué)校等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共建共享。四是加強(qiáng)軌道交通建設(shè)。為促進(jìn)北京市人口和產(chǎn)業(yè)向周邊城市外移，可將延伸至郊區(qū)縣的軌道交通建設(shè)，進(jìn)一步延伸到環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈的周邊城鎮(zhèn)。
4.推動(dòng)北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，限制低端工業(yè)發(fā)展。應(yīng)該限制投資的增長(zhǎng)，特別是低端工業(yè)進(jìn)入轄區(qū)。取消對(duì)下轄區(qū)縣的GDP考核指標(biāo)。鼓勵(lì)相關(guān)區(qū)縣和環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈周邊城市合作建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)。制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間規(guī)劃，規(guī)劃中要提出工業(yè)企業(yè)進(jìn)入近遠(yuǎn)郊區(qū)縣的限制條件，鼓勵(lì)轄區(qū)內(nèi)區(qū)縣以及建制鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。針對(duì)北京市龐大的消費(fèi)人群，可制定下轄區(qū)縣的服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，如會(huì)議經(jīng)濟(jì)、老齡經(jīng)濟(jì)、教育經(jīng)濟(jì)和醫(yī)療服務(wù)以及農(nóng)家樂(lè)等。
5.保障農(nóng)民土地權(quán)益，提高土地利用效率。一是促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，所形成收益應(yīng)繳納相關(guān)稅費(fèi)。二是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，進(jìn)行若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，允許農(nóng)民利用自有宅基地建設(shè)租賃性經(jīng)營(yíng)房屋。三是改革土地征收制度。完善征地補(bǔ)償機(jī)制，因地制宜采取留地、留房、留物業(yè)、留股份等多種安置方式，保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)發(fā)展。四是合理調(diào)控城市用地規(guī)模。強(qiáng)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制，提高建成區(qū)人口密度。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模要與吸納外來(lái)人口落戶規(guī)模相掛鉤。五是健全集約節(jié)約用地制度。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，逐步對(duì)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和各類社會(huì)事業(yè)用地實(shí)行有償使用。探索建立政府引導(dǎo)、規(guī)劃管控、多元參與、利益共享的城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)政策體系。
6.合理利用價(jià)格手段調(diào)控人口生活成本。加快北京市政公用事業(yè)價(jià)格形成機(jī)制改革，盡快形成市政公用產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，通過(guò)價(jià)格手段調(diào)控人口規(guī)模。要進(jìn)一步完善研究提高公交地鐵票價(jià)并對(duì)低收入人口進(jìn)行補(bǔ)貼的政策措施。
7.選擇有利時(shí)機(jī)，取消住房限購(gòu)和限貸政策。通過(guò)土地出讓金和房地產(chǎn)稅，調(diào)節(jié)開(kāi)發(fā)商收入，獲得最大土地收益，解決城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金和對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題。
8.需要中央解決的配套政策。一是在中央政府層面建立協(xié)調(diào)機(jī)制，由中央政府統(tǒng)籌京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題(包括北京人口調(diào)控)，并制訂相應(yīng)的規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃安排中央政府部門的資源。二是與中央政府建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制。爭(zhēng)取中央財(cái)政對(duì)戶改成本、區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的支持。
(國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組 執(zhí)筆人：李鐵、范毅、王大偉)
