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2025年09月02日
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首次對(duì)全國(guó)土地財(cái)政“家底”的大審計(jì)將于本周開(kāi)始，兩個(gè)月后，審計(jì)報(bào)告將披露各地土地領(lǐng)域的權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象，一些人或許會(huì)因此離開(kāi)現(xiàn)在的位置。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，是次土地管理利用情況專項(xiàng)審計(jì)由國(guó)務(wù)院牽頭，審計(jì)范圍一直下到縣級(jí)，主要針對(duì)2008年至2013年五年內(nèi)的土地出讓金收支、土地征收、儲(chǔ)備、供應(yīng)、整治、耕地保護(hù)及土地執(zhí)法情況進(jìn)行審計(jì)，所涉機(jī)關(guān)包括財(cái)政、國(guó)土資源、住建、發(fā)改委、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等在內(nèi)的多個(gè)系統(tǒng)。
審計(jì)署的18個(gè)特派辦將全程參與本次審計(jì)。“省審計(jì)廳工作人員也會(huì)有一大半下到市縣，包括廳里領(lǐng)導(dǎo)。這次審計(jì)紀(jì)律非常嚴(yán)格，審計(jì)方案由審計(jì)署特派辦人員攜帶，沒(méi)有下發(fā)到省里，每個(gè)審計(jì)小組都會(huì)有特派辦的工作人員。”南部省份一位知情人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。
這將是首次全國(guó)性土地管理工作審計(jì)，其中土地出讓金的問(wèn)題最為民眾所關(guān)注，大審計(jì)被寄予醫(yī)治地方“土地財(cái)政”的期望。
2013年，地方政府土地出讓金收入創(chuàng)歷史最高。財(cái)政部公布的2013年全國(guó)財(cái)政決算表顯示，地方政府土地出讓金收入決算數(shù)為39073億元，是預(yù)算數(shù)的152.6%。2014年上半年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入已達(dá)21129億元，同比增長(zhǎng)26.3%，而土地出讓金收入在國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入中的比例，一般能達(dá)到九成以上。
巧合的是，去年此時(shí)，國(guó)家首次對(duì)地方債務(wù)情況進(jìn)行了大審計(jì)。業(yè)內(nèi)人士稱，如果說(shuō)去年的審計(jì)地方債務(wù)是摸清“家底”，那么此次全方位的、包含土地出讓金的全面土地審計(jì)就是尋找問(wèn)題了，這次將是非常嚴(yán)厲的。
根據(jù)此前中央巡視組的反饋情況和各地方的整改通報(bào)，整體上看，在前三輪被巡視的21個(gè)省份中，有20個(gè)省份發(fā)現(xiàn)了房地產(chǎn)業(yè)腐敗，占比達(dá)95%。“這次真的會(huì)是一次非常大的審計(jì)，最后極有可能有些人會(huì)離開(kāi)現(xiàn)在的位置。”一位審計(jì)系統(tǒng)官員告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。
審計(jì)重點(diǎn)
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲得的一份地方政府土地審計(jì)自查文件顯示，土地管理的全環(huán)節(jié)主要包括規(guī)劃、計(jì)劃、審批、征收、供應(yīng)和利用等。而這次全國(guó)土地大審計(jì)也涉及了上述幾乎所有環(huán)節(jié)。
其中，土地規(guī)劃管理的審計(jì)主要包括，執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃不嚴(yán)格、土地規(guī)劃與城市規(guī)劃銜接不到位的問(wèn)題，其中主要是違反規(guī)劃審批土地。
而土地計(jì)劃管理的審計(jì)，主要涉及沒(méi)有新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)用地；沒(méi)有新增建設(shè)占用農(nóng)用地計(jì)劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，以及計(jì)劃下達(dá)中由于人為因素所導(dǎo)致的“跑部地進(jìn)”的現(xiàn)象，尤其關(guān)注其中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。
另外，審計(jì)范圍還包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，主要審查在2011年清理整頓后，有無(wú)繼續(xù)開(kāi)展除增減掛鉤外各種名義建設(shè)用地置換；建新地塊供地所得收益，是否用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是否優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展 生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件；增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中，是否存在明顯借社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)名義，逼迫農(nóng)民“上樓”以節(jié)省建新指標(biāo)等損害農(nóng)民利益的行為。
除了上述規(guī)劃、計(jì)劃和政策環(huán)節(jié)，此次還將重點(diǎn)審計(jì)土地審批、征收、供應(yīng)和利用等環(huán)節(jié)。
其中，建設(shè)用地審批方面，主要審計(jì)越權(quán)審批土地、化大為小拆分審批土地。土地征收方面，主要審計(jì)未批先征、先占土地等非法用地，以及征地時(shí)未完成規(guī)定程序，侵占、騙取征地拆遷補(bǔ)償款、安置補(bǔ)償?shù)?，還包括拆遷補(bǔ)償款、安置補(bǔ)償和社會(huì)保障不到位的問(wèn)題。
土地供應(yīng)方面的審計(jì)內(nèi)容則包括，是否存在不符合劃撥土地條件的單位劃撥土地，虛假招拍掛、串投圍標(biāo)、以及劃撥或協(xié)議出讓土地等違規(guī)交易等。一位曾參與過(guò)不少城市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的咨詢公司老總告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，之所以審計(jì)招拍掛的問(wèn)題，因?yàn)橹苯由婕巴恋貎r(jià)格和收益；而審計(jì)土地市場(chǎng)政策的合規(guī)問(wèn)題，也就是公用事業(yè)(1617.786, 16.96, 1.06%)、社會(huì)事業(yè)與土地捆綁的問(wèn)題，比如建立一所學(xué)校，將學(xué)校周邊土地支付給投資人作為回報(bào)，政策雖然不允許，但是現(xiàn)實(shí)情況卻很多。
而對(duì)土地利用的審計(jì)，主要是擅自改變土地用途、容積率等規(guī)劃條件；土地長(zhǎng)期閑置；違規(guī)擴(kuò)建、自行設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)(園區(qū))，以及用未完成征地、拆遷手續(xù)的土地進(jìn)行違規(guī)抵押融資等方面。
不過(guò)，在上述所有的審計(jì)重點(diǎn)當(dāng)中，審計(jì)署對(duì)土地出讓金收支的審計(jì)著墨最多。
一位熟悉情況的地方國(guó)土系統(tǒng)人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，審計(jì)會(huì)首先摸清全國(guó)土地出讓金的狀況，土地出讓金的征收是否到位，支出是否符合規(guī)定，這也就涉及了國(guó)土、規(guī)劃、住建、 財(cái)政等政府部門，還有一個(gè)特殊部門即開(kāi)發(fā)區(qū)。目前，圍繞土地出讓金問(wèn)題，部分地方政府容易存在“以租代征”、“先征后返”、“違規(guī)發(fā)證”等違規(guī)問(wèn)題，而在此次專項(xiàng)審計(jì)中，此類問(wèn)題亦將成關(guān)注重點(diǎn)。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，此次對(duì)土地出讓金的審計(jì)重點(diǎn)共分四條。分別包括：建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)涉及土地開(kāi)發(fā)整理資金的征收；土地出讓收入征收；土地出讓支出和土地出讓收入管理四個(gè)方面。
“我們最近一直在進(jìn)行審計(jì)方面的培訓(xùn)?！币晃坏胤截?cái)政局綜合科科長(zhǎng)告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，雖然這次土地審計(jì)的對(duì)象主要是國(guó)土部門和住建部門，但財(cái)政系統(tǒng)也包含在內(nèi)。
籌謀土地反腐
2014年8月12日，全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)召開(kāi)電視會(huì)議，部署了2014年土地出讓金及耕地保護(hù)審計(jì)工作，審計(jì)署劉家義審計(jì)長(zhǎng)和總審計(jì)師陳塵肇分別作了動(dòng)員和工作布置講話。
“這次每個(gè)審計(jì)小組的組長(zhǎng)都是國(guó)家審計(jì)署的工作人員，之前不少省市已經(jīng)紛紛由每層政府牽頭進(jìn)行了自查、自糾?！币晃粐?guó)土部門的官員告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，目前審計(jì)署對(duì)湖南省的土地審計(jì)已經(jīng)悄然完畢，全程保密，審計(jì)結(jié)果也沒(méi)有對(duì)外公布，這被看作是此次全國(guó)土地審計(jì)的一個(gè)試點(diǎn)模板。
全國(guó)土地大審計(jì)其實(shí)早有風(fēng)聲。2014年3月的全國(guó)“兩會(huì)”政府工作報(bào)告首次提出，要對(duì)土地出讓金收支和耕地保護(hù)情況進(jìn)行全面審計(jì)。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)曾表示，對(duì)于社會(huì)公眾高度關(guān)注的一些領(lǐng)域，比如像土地出讓金收入等，我們要全面審計(jì)，要通過(guò)一系列的制度性措施，讓權(quán)力尋租行為、讓腐敗現(xiàn)象無(wú)藏身之地。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王朝才告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，土地出讓金作為地方政府收入，慣例性的審計(jì)還是有的，主要的問(wèn)題是土地出讓金地方政府用得比較自由?！斑@次審計(jì)的重點(diǎn)是和土地相關(guān)的腐敗，現(xiàn)在很多腐敗問(wèn)題以及相關(guān)案件都與土地有關(guān)。”王朝才表示。
2013年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入創(chuàng)歷史新高，達(dá)到4.1266萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)約45%，其中地方政府的土地出讓金收入占95%。當(dāng)年土地出讓金在整個(gè)地方政府性基金收入中的比例也是高達(dá)86%，而這一比例在2001年僅為16.6%。
早在2007年，審計(jì)署就曾對(duì)部分城市的土地出讓金進(jìn)行過(guò)審計(jì)。
當(dāng)時(shí)的審計(jì)，覆蓋了北京、天津、上海等11個(gè)市及其所轄28個(gè)縣市區(qū)，主要是對(duì)2004至2006年國(guó)有土地使用權(quán)出讓金的征收、管理、使用及相關(guān)政策執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查。
結(jié)果顯示，上述11個(gè)城市三年內(nèi)共征收出讓金3510.35億元，其中按規(guī)定納入財(cái)政專戶管理的占 97.54%；實(shí)現(xiàn)土地出讓凈收益2618.69億元，按規(guī)定納入基金預(yù)算管理僅占28.82%；支出出讓金3296.59億元。截至2006年底，土地出讓金累計(jì)結(jié)存462.38億元。
審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，11城市不同程度地存在欠征、減免和違規(guī)管理使用出讓金等問(wèn)題，一些地方違規(guī)協(xié)議出讓經(jīng)營(yíng)性用地、“以租代征”農(nóng)民集體土地和拖欠挪用征地補(bǔ)償資金等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，一定程度上影響了土地市場(chǎng)的健康發(fā)展、國(guó)有土地資產(chǎn)收益的安全完整和對(duì)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的維護(hù)。
這些問(wèn)題的出現(xiàn)，也讓全國(guó)性的土地審計(jì)被提上日程?！胺浅Ｓ斜匾獙?duì)于全國(guó)土地出讓金進(jìn)行審計(jì)，特別是從財(cái)務(wù)合規(guī)方面，即資金的來(lái)源和使用方面?！睂徲?jì)署特約審計(jì)員，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君說(shuō)，不少違規(guī)、甚至違法犯罪問(wèn)題，都是通過(guò)審計(jì)部門查出的。
