這些年觀察城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì),筆者關(guān)注的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)讓權(quán)?!冻青l(xiāng)中國(guó)》從(2012年3月)起筆持續(xù)兩年半,陸續(xù)把所見(jiàn)所思寫(xiě)了下來(lái),為日后進(jìn)一步研究作鋪墊。寫(xiě)到《城鄉(xiāng)中國(guó)》的下冊(cè)(專(zhuān)欄50-100),曾專(zhuān)辟一節(jié)辨析涉及農(nóng)地農(nóng)房轉(zhuǎn)讓權(quán)的一些認(rèn)識(shí)。其中,回應(yīng)了華生[微博]的“誤區(qū)”指責(zé),點(diǎn)評(píng)了他提出的“建筑無(wú)自由”論和“土地配置靠規(guī)劃、不靠市場(chǎng)”論,也引出他的數(shù)篇反駁。為趕出版周期,惟有在書(shū)稿交卷后再來(lái)作復(fù),以就教于對(duì)此感興趣的讀者。
何來(lái)“人的城市化”
先從問(wèn)題說(shuō)起。據(jù)華生自述,“2001年初,我也是從農(nóng)民進(jìn)城打工和戶(hù)籍制度改革出發(fā),開(kāi)始著文提出和研究人的城市化問(wèn)題,提出農(nóng)民工市民化是新型城市化的核心”(見(jiàn)華生,“小產(chǎn)權(quán)房合法化,會(huì)不會(huì)天下大亂”。下文如無(wú)特別標(biāo)注,引用華生文蓋出自此文和“土地制度改革六大認(rèn)識(shí)誤區(qū)”、“土地制度改革的焦點(diǎn)分歧(上)”、“土地制度改革的焦點(diǎn)分歧(中)”、“現(xiàn)代社會(huì)中的土地開(kāi)發(fā)建主權(quán)問(wèn)題”、以及“農(nóng)地農(nóng)房入市:陷阱與跨越”等六篇論爭(zhēng)文章,均見(jiàn)http://blog.sina.com.cn/huasheng。這里冒出一個(gè)命題——“人的城市化”。至于當(dāng)年怎么提出,以及是不是還有別人更早提出,我沒(méi)有查證。從現(xiàn)在的情況看,不論原創(chuàng)誰(shuí)屬,“人的城市化”早已鋪天蓋地,在輿論中占據(jù)了“新型城鎮(zhèn)化”的核心地位,無(wú)論政府文告、兩會(huì)議題、領(lǐng)導(dǎo)講話還是熱門(mén)話題,“人的城市化”無(wú)處不在。
只是,這個(gè)炙手可熱的“人的城市化”,是不是真的就構(gòu)成當(dāng)下我國(guó)城市化要面對(duì)的“核心”問(wèn)題?容我講點(diǎn)不同意見(jiàn)吧。實(shí)不相瞞,第一次聽(tīng)到這個(gè)“術(shù)語(yǔ)”——不是從華生那里——我就覺(jué)得有點(diǎn)別扭。“城市化”(urbanization)的定義是“城市人口占總?cè)丝诘谋壤仙?,其?nèi)涵是伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),更多農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口。如此,“城市化”本來(lái)就是、也只能是“人的城市化”,為什么非要疊疊加重重,再來(lái)一個(gè)“人的城市化”呢?
這里有一個(gè)特殊的中國(guó)背景。以我所知,最早提出這個(gè)問(wèn)題的是文貫中教授。貫中是上海人,從小耳聞目睹,對(duì)老上海(浦西)高密度的大都市生活有很深的感受,后來(lái)對(duì)比浦東開(kāi)發(fā),發(fā)現(xiàn)浦西、浦東的城市化模式有很大的不同,后者的特征是大片土地快速劃入城市新區(qū),但吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市生活的速度卻相對(duì)較慢(更為系統(tǒng)的闡釋?zhuān)?jiàn)文貫中近著《吾民無(wú)地:城市化、土地制度和戶(hù)籍制度的內(nèi)在邏輯》,東方出版社2014年版)。受他啟發(fā),有研究者拿數(shù)據(jù)查驗(yàn),發(fā)現(xiàn)全國(guó)情況也如出一轍,都是本來(lái)意義上的城市化——農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口——在速度上敵不過(guò)“把大片農(nóng)村土地劃入城區(qū)”。于是,“土地城市化快于人口城市化”,就流行了開(kāi)來(lái)。
其實(shí),大片農(nóng)村土地過(guò)于快速地被劃入城區(qū),是始于上世紀(jì)80年代的漸進(jìn)改革未能持續(xù)推進(jìn)的一個(gè)產(chǎn)物。比較而言,我國(guó)勞力由鄉(xiāng)轉(zhuǎn)城的市場(chǎng)化程度較高,但土地房屋合法轉(zhuǎn)城的市場(chǎng)化程度極低。當(dāng)勞力大規(guī)模流動(dòng)、集聚之際,城鄉(xiāng)間的土地配置卻依然在很大程度上被行政權(quán)力壟斷,為“土地城市化”裝上了一部超強(qiáng)發(fā)動(dòng)機(jī)。在城市建設(shè)突飛猛進(jìn)的同時(shí),城鄉(xiāng)收入差距拉大、土地和空間資源配置浪費(fèi)、影響財(cái)政安全的過(guò)度負(fù)債、涉土權(quán)力腐敗猖獗以及一些地方官民沖突加劇等諸種麻煩,也接踵而來(lái),揮之不去。
問(wèn)題的癥結(jié)所在,是改革停滯。從實(shí)際情況看,把大片農(nóng)村土地劃入城區(qū)的動(dòng)力異常強(qiáng)大,但為進(jìn)城農(nóng)民提供合法居住空間的努力微不足道。如果不遏制這個(gè)勢(shì)頭、通過(guò)深化改革從根本上拆除這架不斷驅(qū)動(dòng)與民爭(zhēng)利、官奪民產(chǎn)的畸形發(fā)動(dòng)機(jī),“人的城市化”就永遠(yuǎn)不可能與“土地城市化”自動(dòng)匹配?;乇軐?shí)質(zhì)的體制障礙和繼續(xù)改革的議題,“人的城市化”云云,不過(guò)是一句永遠(yuǎn)不錯(cuò)的空洞口號(hào)。
退一步,即使單獨(dú)討論“人的城市化”,當(dāng)務(wù)之急是保住進(jìn)城農(nóng)民的落腳之地。從我國(guó)的情況看,上世紀(jì)80年代的改革沖開(kāi)了城鄉(xiāng)隔絕的大門(mén),1983年中央1號(hào)文件“允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商”,開(kāi)啟了農(nóng)民合法進(jìn)城的大門(mén)。隨后,一系列商品化改革,使進(jìn)城農(nóng)民可以從市場(chǎng)購(gòu)得糧食、副食、日用百貨、電器家具,也能購(gòu)入交通、通訊等多種服務(wù),過(guò)去因農(nóng)民身份遭歧視、因而在城鎮(zhèn)得不到生活必需品的那一頁(yè),總算翻過(guò)去了。
住的麻煩比較大。像城里人一樣,進(jìn)城農(nóng)民工生活成本中最大的一項(xiàng)就是“住”。要是無(wú)從落腳,城里的機(jī)會(huì)再好,對(duì)農(nóng)民也沒(méi)有意義。今天大數(shù)2億進(jìn)城農(nóng)民,按統(tǒng)計(jì)口徑是“戶(hù)籍在農(nóng)村、但常年(6個(gè)月以上)居住在城鎮(zhèn)”的人口。換言之,這2億進(jìn)城農(nóng)民已經(jīng)常年住在了城鎮(zhèn)。他們是怎么解決“住”的問(wèn)題的呢?觀察表明,除了小部分住工地工房,更小到不成比例的住進(jìn)了城市商品房以外,大部分進(jìn)城農(nóng)民工住在“城中村”、城鄉(xiāng)接合部以及城市郊區(qū),基本上靠當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供的物業(yè),才得以落腳。這部分“農(nóng)民的物業(yè)”,法律地位不明,常常都有被漫天飛舞的“非法帽子”砸中的危險(xiǎn),所以物理形態(tài)差強(qiáng)人意,投資改善的意愿受阻。不過(guò),正是這些城鎮(zhèn)內(nèi)外的“農(nóng)民物業(yè)”,承載著大批進(jìn)城農(nóng)民“初級(jí)階段的城鎮(zhèn)化”。這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。
對(duì)改善進(jìn)城農(nóng)民居住條件的呼吁、建言和政策設(shè)計(jì),沒(méi)有人不贊成。不過(guò)有一句話要先吐為快:在意愿的、承諾的、預(yù)言的改善措施尚沒(méi)有切實(shí)落地之前,請(qǐng)不要以任何理由損毀當(dāng)下實(shí)際上承載著海量進(jìn)城農(nóng)民的“農(nóng)民物業(yè)”。政府有能耐以更低的成本為進(jìn)城農(nóng)民提供更好的住處,值得期待,但面對(duì)數(shù)以?xún)|計(jì)、實(shí)際上已常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工,倘若最理想的住處尚未足額提供,現(xiàn)有的落腳之地卻被聽(tīng)起來(lái)宏偉的龐然大計(jì)給毀了,那豈不是雞飛蛋打、兩頭落空?
華生的路數(shù)很特別。他不但看不到“人的城市化”與“農(nóng)民物業(yè)可轉(zhuǎn)讓”之間的明顯關(guān)聯(lián),還生生把兩者對(duì)立起來(lái)。請(qǐng)看,“在這里最錯(cuò)誤的,就是把人的遷徙自由這個(gè)城鎮(zhèn)化的核心偷換為本地農(nóng)民土地的開(kāi)發(fā)自由”——此君真有出口成章之才,似乎不用“偷換”這種字眼,就不足以表達(dá)他自己獨(dú)掌天下全部真理的份量。那也好吧,既然有人如此大度地給出一個(gè)喜怒笑罵的機(jī)會(huì),卻之不恭,我等就不妨在某些不得不進(jìn)行的乏味討論之余,舒展一下。
半拉子工程惹的禍
以上是說(shuō),即便為了“人的城市化”,城鎮(zhèn)內(nèi)外農(nóng)地農(nóng)房的合法轉(zhuǎn)讓?zhuān)彩且粋€(gè)不可或缺的條件。如果說(shuō)城市化有一個(gè)中心議題,那么在我看來(lái),它就是如何變革原來(lái)那一整套財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度,使之適應(yīng)大規(guī)模人口流動(dòng)、集聚的新要求。其實(shí),上世紀(jì)80年代以來(lái)城市化的加速,正是圍繞“重新界定權(quán)利”這條線索展開(kāi)的。正因?yàn)橥黄屏顺青l(xiāng)分割,終結(jié)了糧食和農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的體制,適時(shí)開(kāi)放農(nóng)民進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工,才給數(shù)億農(nóng)民提供了“人往高處走”的機(jī)會(huì)。隨著大批農(nóng)民工進(jìn)城,便于他們?cè)诔鞘邢嚷淠_、再落戶(hù)的一連串改革,也就陸續(xù)提上日程。其中,為農(nóng)民工及其家庭所能承受的住有所居——這是當(dāng)務(wù)之急——以及病有所醫(yī)、學(xué)有所教、老有所養(yǎng),就帶著各自不同的緊迫性,相繼列入城市化要解決問(wèn)題的單子。
問(wèn)題是,1980年代開(kāi)局勢(shì)如破竹的改革,后來(lái)受過(guò)氣觀念與既得利益的雙重束縛,在相當(dāng)一個(gè)時(shí)期停滯不前。漸進(jìn)改革策略的真諦在于持續(xù)“進(jìn)”、不斷改。不進(jìn)而停,落下一個(gè)部分改、部分未改的體制,就很像一個(gè)“半拉子工程”,久拖不改,有成為爛尾樓的危險(xiǎn)。這方面,城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)讓制度算得上是一個(gè)典型。
我在《城鄉(xiāng)中國(guó)》里,花了不小的篇幅梳理土地市場(chǎng)化改革的來(lái)龍去脈,也評(píng)述其成就與局限?;久}絡(luò),是改革30多年,城鄉(xiāng)土地制度還是一個(gè)二元架構(gòu)——城市的國(guó)有土地政府有權(quán)向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)村集體土地卻仍然被限于自給自用,非被征用之后,才可以經(jīng)政府之手向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓。這個(gè)半拉子工程,形成了一個(gè)“政府一手征地、一手賣(mài)地”的制度怪胎,資源配置效率日趨低下,收益分配不公日趨嚴(yán)重,引發(fā)的社會(huì)沖突越來(lái)越難以承受。
癥結(jié)就是改著改著、卻又停了。原先指令計(jì)劃體制下的土地配置,國(guó)有范圍內(nèi)靠行政指令劃撥,集體范圍內(nèi)按成員身份分配,城市、工業(yè)要用農(nóng)村土地則靠國(guó)家征用。改革開(kāi)放大潮一起,這套土地制度守不住了,特別是外資進(jìn)入、民企崛起,要給“非公經(jīng)濟(jì)”無(wú)償劃撥?chē)?guó)有土地、分派集體土地,師出無(wú)名。于是,逼出了一個(gè)“土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓”,新時(shí)期以轉(zhuǎn)讓權(quán)為支點(diǎn)的“新土改”,終于破題。
值得一提的是1988年憲法修正案。總共就是兩條,一條給民企以合法地位,一條給“土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓”以合法地位。兩條之間的邏輯關(guān)系,一目了然:非公經(jīng)濟(jì)總要在地上得以立足,才可能生存和發(fā)展,如果土地依舊不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)衿笸馄笠琅f不可合法獲得可使用之地,那承認(rèn)非公經(jīng)濟(jì)的合法地位,還有什么實(shí)際意義?反觀今日一些流行之見(jiàn),眩目動(dòng)聽(tīng),但就是對(duì)這兩者之間極端重要的關(guān)聯(lián),完全不甚了了。
很明確,1988憲法修正案的土地準(zhǔn)則,是“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”,而不是“惟有城鎮(zhèn)國(guó)有土地的使用權(quán)才可合法轉(zhuǎn)讓”。既然中華人民共和國(guó)只有國(guó)有土地和集體土地這兩種土地所有權(quán),那么國(guó)有土地的使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓?zhuān)w土地的使用權(quán)當(dāng)然也可轉(zhuǎn)讓。主張“同地同權(quán)”,根據(jù)就是1988年憲法修正案。
憲法理應(yīng)貫徹到所有其他法律法規(guī)之中。1988年年底,修訂的“土地管理法”明確,“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)(都)可以依法轉(zhuǎn)讓”,這符合憲法準(zhǔn)則。至于附加的那句——“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法,由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”——可以看作是對(duì)國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)法定委托:制定具體辦法,承認(rèn)、保障并便利兩種土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓。1990年,“城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例”出臺(tái),部分完成了上述法定委托。但是另外一部分,涉及9億多農(nóng)民的集體土地的轉(zhuǎn)讓權(quán),卻再也沒(méi)有一個(gè)具體辦法出臺(tái)。2007年之后,地方人大有過(guò)一些關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定,但全國(guó)性法律到今天還是付之闕如。
更值得重新檢討的是,1998年再次修訂的“土地管理法”,不但沒(méi)拿出集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法,反而出現(xiàn)以下新表述:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。個(gè)人之見(jiàn),此項(xiàng)“不得”,有直接違背憲法準(zhǔn)則之嫌,即使加上緊接其后的那個(gè)但書(shū)(“但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”),事情也好不了多少。第一,這里直接規(guī)定了“不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”;第二,“除外”范圍,僅限于“符合土地利用總體規(guī)劃并取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的”——大量其他農(nóng)村建設(shè)用地,那就對(duì)不起了。
如此不但不再繼續(xù)改,還往回收,就給城鎮(zhèn)內(nèi)外已大量出現(xiàn)的“出租或出售”之農(nóng)地農(nóng)宅,來(lái)了一個(gè)體制方面的釜底抽薪。試想,宅基地“轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”,原本無(wú)法律禁止,又有市場(chǎng)有效需求的支持,已經(jīng)大量發(fā)生。突然被宣布為“不得”,那所有實(shí)際上已入市轉(zhuǎn)讓的農(nóng)宅勢(shì)必連帶面臨合法性問(wèn)題。問(wèn)題是,宣布“非法”所依之法,本身合憲嗎?華生揮舞“真正法治”的大旗對(duì)此首肯,我則持相反的看法,認(rèn)為上述法條直接違背現(xiàn)存憲法準(zhǔn)則。從表達(dá)上看,對(duì)農(nóng)民集體土地使用了“不得……除非”的句式,對(duì)國(guó)有土地的轉(zhuǎn)讓則無(wú)同類(lèi)限定,也有悖于同地同權(quán)。
進(jìn)入新世紀(jì)(36.00, -1.18, -3.17%)之交,禁、限入市的范圍還直接擴(kuò)大到了農(nóng)宅本身。正如《城鄉(xiāng)中國(guó)》梳理過(guò)的,即便在人民公社時(shí)代,農(nóng)宅作為農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的地位也是明確得到承認(rèn)的——社員享有“買(mǎi)賣(mài)或者租賃房屋的權(quán)利”,“由買(mǎi)賣(mài)或者租賃的雙方訂立契約”。可是,1999年國(guó)務(wù)院辦公廳一紙通知,宣布“農(nóng)民住宅不得向城市居民出售”。2007年還是國(guó)務(wù)院辦公廳一紙公文,規(guī)定“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)村住宅或者‘小產(chǎn)權(quán)房’”。查“國(guó)務(wù)院辦公廳的職責(zé)”,沒(méi)說(shuō)這個(gè)最高行政辦公機(jī)關(guān)有權(quán)立法和頒布行政法規(guī)???但是到了華生這里,農(nóng)房入市轉(zhuǎn)給非本村人士,卻一概成了“和走私行為一樣的”非法!
2007年頒布《物權(quán)法》,本來(lái)是界定農(nóng)房宅基地權(quán)利的一次重要機(jī)會(huì)。但最后發(fā)布的文本對(duì)此只寫(xiě)了一句,“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。本該由財(cái)產(chǎn)法來(lái)規(guī)范的權(quán)利,卻繞回去“適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”——不清楚其中是不是也包括了上引政府辦公廳的公文?這可是事關(guān)9億農(nóng)村戶(hù)籍人口最基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,模糊一句帶過(guò),留下一片任由解釋和執(zhí)行的無(wú)限空間。
反正從1990年至今,國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓早就風(fēng)生水起,但集體土地依法轉(zhuǎn)讓的辦法終究沒(méi)有出臺(tái)。不但如此,禁止、限制農(nóng)地農(nóng)房入市的規(guī)定卻日趨“完善”。若問(wèn)為什么土地入市如此畸輕畸重?答案也不難找,蓋因政府嘗到了壟斷賣(mài)地之甜頭,再也舍不得讓農(nóng)民集體也來(lái)分一杯羹。巨大的既得利益本來(lái)就帶有頑固的剛性,再加上“證明”其正當(dāng)性的花巧包裝,這個(gè)土地轉(zhuǎn)讓方面的“半拉子工程”,就變得固如金湯。時(shí)人所見(jiàn)“土地的城鎮(zhèn)化快于人的城市化”,不過(guò)是派生出來(lái)的一個(gè)非常表象的病兆罷了。
籠外的老虎喂不得
華生并不是對(duì)轉(zhuǎn)型中國(guó)的實(shí)際狀況不了解。相反,以下引文表明他對(duì)半拉子改革帶來(lái)的問(wèn)題,認(rèn)識(shí)還是蠻深刻的。先看他怎樣談?wù)种械囊?guī)劃?rùn)?quán):“像我們今天這樣,政府獨(dú)掌規(guī)劃?rùn)?quán),而且經(jīng)常長(zhǎng)官意志隨意修改規(guī)劃,包括利用規(guī)劃?rùn)?quán)征地賣(mài)地,政府自己變成倒騰土地的生意人,這當(dāng)然是與法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入的”。再看他對(duì)政商不分的抨擊:“政府的裁判員與運(yùn)動(dòng)員身份不分,將規(guī)劃?rùn)?quán)包括規(guī)劃變更權(quán)和土地變性收益權(quán)混在一起,土地收益與土地自身的必要基礎(chǔ)投入支出賬目不獨(dú)立,賣(mài)地收入在形式上完全進(jìn)了政府的口袋”。
我不明白的地方,是華生分明對(duì)當(dāng)下中國(guó)權(quán)力難被約束的狀況知道得一清二楚,卻在討論中國(guó)城市化、城鄉(xiāng)關(guān)系、土地房屋等諸種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí),依然不遺余力地高舉“公權(quán)力”、“管制”、“管治”、以及“處罰、打擊”,并把強(qiáng)化這些在真實(shí)世界里根本無(wú)需任何人呼號(hào)就已經(jīng)強(qiáng)得不能再?gòu)?qiáng)的“強(qiáng)力措施”,作為他獨(dú)樹(shù)一幟的主張。
沒(méi)錯(cuò),在華生的筆下也出現(xiàn)過(guò)“規(guī)劃的公眾參與和監(jiān)督、政府經(jīng)濟(jì)利益與規(guī)劃的明確分離都變得極其重要”,出現(xiàn)過(guò)“沿著法治軌道去規(guī)范政府和官員行為,去約束公權(quán)力”,甚至說(shuō)“在法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,規(guī)劃首先是代表民意的機(jī)關(guān)即議會(huì)的權(quán)力。議會(huì)有決策權(quán),法院又有獨(dú)立裁判權(quán),政府只能在法治框架內(nèi)行事”。不過(guò),讀過(guò)華生論述的讀者不難發(fā)現(xiàn),這幾句被輕輕一筆帶過(guò)之后,就再也沒(méi)了下文,也根本沒(méi)有討論中國(guó)要怎樣做、怎樣改,才能逐步實(shí)現(xiàn)“法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。
華生不斷強(qiáng)調(diào)的是下述邏輯:既然“法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”把城市化交給“公權(quán)力”主導(dǎo)和支配,所以當(dāng)下中國(guó)的城市化,也只有依樣畫(huà)葫蘆,不斷強(qiáng)化公權(quán)力、行政管治以及“對(duì)違法現(xiàn)象的打擊處罰”,而絕不能“用西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中也根本不存在的土地開(kāi)發(fā)的自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)去達(dá)到土地資源配置的優(yōu)化”。否則,“中國(guó)的土地制度改革就會(huì)走上更大的彎路”,就會(huì)跌入只有靠他來(lái)拯救的“誤區(qū)”與“陷阱”。
對(duì)以上套路,我有三重質(zhì)疑。第一質(zhì)疑:在“法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”,真有華生講的這些事嗎?限于篇幅,《城鄉(xiāng)中國(guó)》僅對(duì)“分區(qū)制”和“英國(guó)城市規(guī)劃”略作辨析,就發(fā)現(xiàn)查證到的事實(shí)與華生講述的“故事”,差距甚大。好在這些文字都公開(kāi)發(fā)表,有心的讀者不難得出自己的結(jié)論。
我特別不能同意的,是華生對(duì)那些西方故事所作出的概括。如“在今天西方發(fā)達(dá)國(guó)家,土地的開(kāi)發(fā)使用是公權(quán)力而不是私權(quán)利”、“西方各國(guó)都通過(guò)立法形式將土地開(kāi)發(fā)建筑的權(quán)利與土地所有權(quán)分離”、“用途和規(guī)劃管治高于所有制”、以及“建筑不自由早已是深入普通公民頭腦的法治觀念”。我以為其中最糟糕的,就是那個(gè)“建筑不自由論”。道理寫(xiě)過(guò)了,我們所知之“自由”,皆帶有不得侵犯他人自由的內(nèi)涵,因此真實(shí)世界中唯一可能存在的自由,就是受限制——不得侵犯他人自由——的自由。也因?yàn)槿绱?,斷不可以把“正?dāng)受限的自由”,隨便宣布為“不自由”。
華生反問(wèn),“公民受限制的自由與囚犯在囚室內(nèi)受限制的自由難道沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別?”應(yīng)答如下:經(jīng)司法判決囚犯不可以自由離開(kāi)囚室,正是對(duì)囚犯侵犯他人自由的懲罰,也是維系自由——總是受限自由——的條件。華生似乎分不清楚這些本來(lái)很簡(jiǎn)明的界限,在他那里,極受推崇的“建筑不自由”與“囚犯之不自由”,居然是一回事!
至于發(fā)達(dá)國(guó)家里種種“限制公民侵犯他人自由”的制度安排,究竟合適還是不合適,執(zhí)行效果如何,是否需要適時(shí)變更,更有待仔細(xì)加以探查。隨意搬來(lái)一個(gè)“西方國(guó)家如何如何”,然后就要求“中國(guó)也如何如何”,那是不成的?!皩?shí)踐檢驗(yàn)真理”,應(yīng)該包括以外國(guó)的實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)外國(guó)的真理。這里也帶出我對(duì)華生高論的第二重質(zhì)疑:那些講得頭頭是道的“國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”,在發(fā)達(dá)國(guó)家自己的實(shí)踐里,效果究竟怎么樣?
在“城鄉(xiāng)中國(guó)”里,我引了一部著作,《英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃》 (BarryCulingworth、VincentNadin著 ,1963年第1版,2005年第14版,中譯本見(jiàn)陳閩齊、周劍云、戚冬瑾、周?chē)?guó)艷、顧大治、徐震等譯,張京祥校,東南大學(xué)出版社2011年版),意在和讀者分享這本“凝結(jié)著一代學(xué)人心血的鴻篇巨制”。個(gè)人之見(jiàn),想要對(duì)英國(guó)這樣一個(gè)曾執(zhí)世界工業(yè)化、城市化之牛耳國(guó)家的城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)有所了解,不妨從閱讀這類(lèi)久經(jīng)磨礪的學(xué)術(shù)著作開(kāi)始。這本巨著,對(duì)1909年以來(lái)英國(guó)現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃變遷的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)作出了清楚的梳理。他指出,“規(guī)劃是在一個(gè)‘市場(chǎng)理性(market rationality)的經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)運(yùn)作,而市場(chǎng)理性可能與一些規(guī)劃理論所推崇的理性不同乃至有所沖突”。至于“英國(guó)戰(zhàn)后最大的變化”,“是從‘積極的規(guī)劃’轉(zhuǎn)向一個(gè)更有市場(chǎng)意識(shí)(有時(shí)是市場(chǎng)主導(dǎo))的規(guī)劃方法”。如果聚焦于從1947年到1950年代英國(guó)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變,作者甚至結(jié)論說(shuō),“規(guī)劃由此成為市場(chǎng)的仆人(從某種意義上說(shuō),只有當(dāng)市場(chǎng)運(yùn)作時(shí),規(guī)劃才開(kāi)始發(fā)揮作用)”——這些論述,與“華生式概括”究竟有什么不同,大家擺到一起讀一讀,高下自明。
誠(chéng)然,華生在英國(guó)求學(xué)多年,買(mǎi)過(guò)房、也下海經(jīng)過(guò)商,對(duì)英國(guó)的了解和理解,自然比我要厚實(shí)。不過(guò),我還是認(rèn)為,要把英國(guó)城市規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)引到解決中國(guó)實(shí)際問(wèn)題的公共政策討論中來(lái),僅靠那點(diǎn)隨機(jī)的個(gè)人遭遇——例如“我當(dāng)年在英國(guó)倫敦居住時(shí),在自己買(mǎi)的大房子里多搞了幾個(gè)衛(wèi)生間,還被地方當(dāng)局追責(zé)說(shuō)影響了房屋結(jié)構(gòu)安全和增加了對(duì)公共供水及下水道的壓力”——恐怕還是不夠的。涉及一個(gè)國(guó)家政策取向、制度安排及其影響,當(dāng)有系統(tǒng)的、包含來(lái)龍去脈變化的知識(shí)作支撐。我們誰(shuí)也不敢說(shuō)自己能全盤(pán)掌握這些知識(shí),惟有像小孩子拼圖一般,這里一塊、那里一塊地“湊”,才可能有個(gè)七七八八的認(rèn)識(shí)。至于從來(lái)沒(méi)有多少直接體驗(yàn)、也無(wú)專(zhuān)業(yè)研究的他國(guó)經(jīng)驗(yàn),像華生那樣,“花了我半年多時(shí)間”“研讀美國(guó)最高法院這幾百年中關(guān)于土地房屋征收補(bǔ)償問(wèn)題的經(jīng)典案例卷宗”,就以為有把握在“美國(guó)如何如何”這個(gè)題目上給天下人耳提面命,那本事也實(shí)在忒大了吧?
不好意思加注一筆。在“土地制度改革六大認(rèn)識(shí)誤區(qū)”這篇大文里,居然冒出這么一句:“我國(guó)法律現(xiàn)在講的集體土地主要是指以行政村為單位的集體擁有的土地”。不敢相信,作者對(duì)農(nóng)村集體“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的歷史及演變居然如此毫無(wú)常識(shí),全不知道我國(guó)絕大部分集體土地屬于過(guò)去的生產(chǎn)隊(duì)——也就是今天的自然村、村民小組或“合作社”——而并不屬于“行政村(即過(guò)去的‘大隊(duì)’)” (無(wú)須太勞神,只在百度百科[微博]查一下“集體土地所有權(quán)”,但凡看到 “村民小組 (生產(chǎn)隊(duì))或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體擁有小組所有農(nóng)戶(hù)全部耕地、林地、水域和集體建設(shè)用地 (宅基地)的土地所有權(quán),約占農(nóng)村集體所有權(quán)面積的90%以上”,就不至于鬧笑話。至于 “三級(jí)所有”的精準(zhǔn)比例,要等全國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)完成后公布結(jié)果,才有更確切的信息)。見(jiàn)怪不怪,搞不清“三級(jí)所有”、分不清“行政村”與“自然村”的大有人在,也無(wú)傷大雅。但華生可是在高調(diào)批別人哦,自帶一個(gè)笑話水準(zhǔn)的硬傷上場(chǎng),豈不自曝其短、授人以柄?華生還自我介紹“15歲就下鄉(xiāng)插隊(duì)當(dāng)了多年農(nóng)民,后來(lái)也不時(shí)做一些農(nóng)村調(diào)查”。如此這般,怎么連“集體土地”主要是個(gè)啥也搞不準(zhǔn)?容我寫(xiě)出心中之憂:對(duì)遠(yuǎn)比中國(guó)集體土地復(fù)雜、體驗(yàn)又遠(yuǎn)為不足的英國(guó)、美國(guó)、日本、德國(guó)、香港等地城市建設(shè)、規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)等諸種復(fù)雜事務(wù),那些以不容置疑的口氣滿(mǎn)世界跑舌頭講下來(lái)的“事實(shí)的陳述”,怎能讓人讀來(lái)覺(jué)得踏實(shí)?
不是區(qū)區(qū)在下抓住不放、小題大作?,F(xiàn)在不分青紅皂白把自己鐘意的“發(fā)達(dá)國(guó)家采取的舉措”一古腦兒引到中國(guó),差不多蔚然成風(fēng)。道理不通啊:發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施過(guò)或正在實(shí)施的舉措,有的助其發(fā)達(dá)起來(lái),值得學(xué)習(xí)和借鑒;有的則是阻礙其發(fā)達(dá)、或在發(fā)達(dá)之后使之重走下坡路的劣招。作為城市化的后起國(guó)家,對(duì)他國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)不能不講擇善而從。當(dāng)年英國(guó)政府為“防止外匯流失”,曾禁英國(guó)人到海外旅游度假;美國(guó)麥卡錫時(shí)期,對(duì)去蘇聯(lián)的公民濫設(shè)障礙;德國(guó)在汽車(chē)發(fā)明后,更有過(guò)不準(zhǔn)汽車(chē)跑得比馬車(chē)快——“以保障就業(yè)公平”——的記錄。倘若把所有“發(fā)達(dá)國(guó)家采取過(guò)的舉措”一律搬來(lái),別的不好說(shuō),中國(guó)經(jīng)濟(jì)立刻趴下當(dāng)倚馬可待。
具體到城市化課題,多看看別家在城市化率達(dá)到70%以前的舉措,不是更有針對(duì)性嗎?自己的城市化率不過(guò)略過(guò)50%,非要把達(dá)到高度城市化國(guó)家——城市化率達(dá)到80-90%——很晚才采用的辦法搬來(lái),人家毫發(fā)無(wú)損,自己憋個(gè)半死,很過(guò)癮嗎?
我的第三重疑慮是,即便是在“法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”里被證明是正確之舉,直接引入當(dāng)下的中國(guó),會(huì)不會(huì)發(fā)生“橘生淮南為橘、生淮北為枳”的畸變?以華生特別熱衷的“公權(quán)力”為例,不論發(fā)達(dá)國(guó)家的城市事務(wù)有多少項(xiàng)的確交付給了“公權(quán)力”打理,也不論公權(quán)力在那里承擔(dān)著多么重要的、先進(jìn)的和了不得的職責(zé),但凡要搬到中國(guó)來(lái)落地,就不能不打量一番此地“公權(quán)力”之現(xiàn)狀,看能不能承載得起建言者所熱切托付之重任。
華生并不是久居海外、對(duì)國(guó)內(nèi)情況很隔膜的華僑。本節(jié)開(kāi)首引用的文字,表明他對(duì)當(dāng)下中國(guó)“公權(quán)力”之現(xiàn)狀,有著入木三分的理解。問(wèn)題是,明知此“公權(quán)力”有效約束極少、“絕對(duì)自由”很大,在很多情況下常常不過(guò)就是“掌權(quán)官員的私權(quán)力”而已,為什么還是情有獨(dú)鐘,一而再、再而三地呼吁強(qiáng)化公權(quán)力在城市化中的作用?其論據(jù),翻來(lái)覆去就是“真正的法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”,“公權(quán)力”在配置土地和建筑中起決定作用,所以轉(zhuǎn)型中國(guó)非照章辦理不可,否則“土地制度改革就會(huì)走上更大的彎路”。不知讀者有何感受,聽(tīng)在我的耳朵里,這個(gè)主張不啻是說(shuō)“人家喂老虎,咱為什么就喂不得?”——問(wèn)題是籠中虎喂得,籠外虎也是喂得的嗎?非要喂,請(qǐng)君先把老虎關(guān)進(jìn)籠子再說(shuō)!
這里有一個(gè)實(shí)質(zhì)分歧。對(duì)轉(zhuǎn)型中國(guó)權(quán)力體系公不公、私不私的困境,華生看到了,我也看到了。華生對(duì)此主張“沿著法治軌道去規(guī)范政府和官員行為,去約束公權(quán)力”,我對(duì)此沒(méi)有半點(diǎn)不同意。下一步是實(shí)質(zhì)性的分叉:在法治軌道還不能有效規(guī)范政府和官員行為的現(xiàn)實(shí)條件下,華生僅根據(jù)“真正法治”如何如何,就賦予此地“公權(quán)力”也如何如何;對(duì)這點(diǎn)我實(shí)在沒(méi)法同意?;蛟S哪位高手有孫悟空的本領(lǐng),撥根毫毛吹口氣,“真正的法治”就要多少有多少。那敢情很好。就怕不過(guò)幻覺(jué)使然,錯(cuò)把他鄉(xiāng)當(dāng)故鄉(xiāng),看如何收得了場(chǎng)?
減少征地、農(nóng)地入市
給定轉(zhuǎn)型中國(guó)“公權(quán)力”之現(xiàn)狀,我認(rèn)為,被華生嚴(yán)詞批判的“指望借助私權(quán)利的逐利動(dòng)機(jī)去替代公權(quán)力的作用,用……土地開(kāi)發(fā)的自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)去達(dá)到土地資源配置的優(yōu)化”,倒不失為一個(gè)現(xiàn)實(shí)選項(xiàng)。道理簡(jiǎn)單:在公權(quán)力遠(yuǎn)沒(méi)有得到有效約束——權(quán)力老虎尚未被關(guān)入法治籠子——之前,除非萬(wàn)不得已,以任何名目加重公權(quán)力之責(zé),后果只能是繼續(xù)喂籠外之虎,令其更壯,也更難被關(guān)進(jìn)籠子。這里加上“除非萬(wàn)不得已”,是因?yàn)檗D(zhuǎn)型社會(huì)涉及國(guó)防、反恐、治安、防疫及其他公共安全事務(wù),不靠國(guó)家權(quán)力會(huì)天下大亂,惟一面強(qiáng)化權(quán)力、一面嚴(yán)查權(quán)力人物假公濟(jì)私、擁權(quán)自肥。
經(jīng)濟(jì)事務(wù)有很大不同。謝天謝地,人類(lèi)經(jīng)驗(yàn)里有一個(gè)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”,可以在最少依賴(lài)“公權(quán)力”的前提下,組織供求,改善生活,繁榮經(jīng)濟(jì)。對(duì)前蘇聯(lián)和改革前中國(guó)那樣“權(quán)力高度集中”的行政指令計(jì)劃經(jīng)濟(jì),經(jīng)驗(yàn)更證明,通過(guò)放權(quán)、縮權(quán)、減權(quán)——一概指弱化經(jīng)濟(jì)生活中的公權(quán)——市場(chǎng)化改革能激發(fā)出社會(huì)活力,讓原先走入死胡同的經(jīng)濟(jì),重見(jiàn)天日。華生略帶貶義所說(shuō)的“借助私權(quán)利的逐利動(dòng)機(jī)去替代公權(quán)力的作用”,恰恰是“市場(chǎng)”這類(lèi)中用不中聽(tīng)的制度安排,得以運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的一個(gè)基礎(chǔ)。這也給中國(guó)改革提供機(jī)會(huì),在約束公權(quán)力方面尚未全面見(jiàn)效時(shí),多少也能推進(jìn)經(jīng)改。
話說(shuō)回來(lái),市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)可以最少依賴(lài)公權(quán)力,但做不到完全不要公權(quán)力。這也是市場(chǎng)化改革最難對(duì)付的危險(xiǎn)。在邏輯上,市場(chǎng)之基是產(chǎn)權(quán),而產(chǎn)權(quán)界定又離不開(kāi)公權(quán)力提供的必要服務(wù)。麻煩來(lái)了:改制離不開(kāi)公權(quán)力介入,但監(jiān)督不足的公權(quán)力往往又可以在改革中搞歪門(mén)邪道。我們?cè)诔啥伎戳藥啄辏瑢?duì)當(dāng)?shù)剡€權(quán)賦能、以確權(quán)為前提逐步開(kāi)放農(nóng)地農(nóng)房流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn),以為值得肯定。不過(guò)我們的研究報(bào)告,修訂到最后還是加上一點(diǎn):謹(jǐn)防公權(quán)力在確權(quán)、流轉(zhuǎn)中胡來(lái),讓改革背黑鍋。因此,改革進(jìn)程中的權(quán)力監(jiān)督很重要,特別要避免一哄而上、刮風(fēng)搞“改革的大躍進(jìn)”?,F(xiàn)在看,當(dāng)真拉下臉來(lái)反腐,才可以為深化改革保駕護(hù)航。
城市化中的土地問(wèn)題,同樣面對(duì)“公權(quán)悖論”:恰恰是超強(qiáng)的公權(quán)未得到有效約束,才形成“政府一手征、一手賣(mài)”的半拉子改革工程。拖延至今,1988憲法修正案定下來(lái)的準(zhǔn)則一直得不到貫徹,“土地財(cái)政”畸變?yōu)椤暗胤絺鶆?wù)”(其實(shí)在很多地方變成了“地方負(fù)債財(cái)政”,是“土地負(fù)財(cái)政”),本義“人的城市化”畸變?yōu)椤巴恋爻擎?zhèn)化”,讓國(guó)家機(jī)器陷入與民爭(zhēng)利的泥潭,土地腐敗查不勝查。在這些現(xiàn)實(shí)情況下,治本之策當(dāng)然是把權(quán)力老虎關(guān)入法治籠子。在這點(diǎn)沒(méi)有做到之前,至少在政策和策略取向上,斷不可再擴(kuò)大公權(quán)力配置土地的作用。我的理解,“收縮征地規(guī)模、擴(kuò)大農(nóng)地入市”,正是這樣一種策略取向——算不上最優(yōu),總比喂籠外虎要對(duì)頭。
華生把“收縮征地、農(nóng)地入市”批個(gè)半死,他自己的主張又是什么呢?讀來(lái)讀去,他無(wú)非主張絕不要觸動(dòng)現(xiàn)存“政府征地+賣(mài)地”的制度,僅建言政府從近郊和農(nóng)村農(nóng)村征得的土地中拿出一塊,為進(jìn)城農(nóng)民工提供帶社會(huì)保障含義的住宅,以此實(shí)現(xiàn)“人的城市化”和“農(nóng)民工市民化”。
就我所知,類(lèi)似主張?jiān)缇陀腥颂岢觥?003年我們?cè)诶蕽?rùn)園研討城市化土地問(wèn)題,請(qǐng)到廈門(mén)規(guī)劃局趙燕菁局長(zhǎng)參會(huì),他的發(fā)言講了這個(gè)意思。對(duì)趙燕菁君的一些觀點(diǎn)——如“土地財(cái)政是中國(guó)核心競(jìng)爭(zhēng)力”——我無(wú)從贊同,但他基于城市管理經(jīng)驗(yàn)提出的“城市政府要學(xué)新加坡辦‘組屋’”,雖疑慮不少,我也樂(lè)見(jiàn)其成。想想全國(guó)每年征地好幾百萬(wàn)畝,累計(jì)土地出讓金據(jù)說(shuō)已達(dá)20萬(wàn)億,從“征地所得受益”里拿一點(diǎn)點(diǎn)出來(lái),給進(jìn)城農(nóng)民工建房,試驗(yàn)一把的余地總有的吧?后來(lái)幾次到廈門(mén)討教,細(xì)聽(tīng)之余就給趙局長(zhǎng)提一點(diǎn)看法:趕快找機(jī)會(huì)試,試了才能驗(yàn)證構(gòu)想的邏輯。2011年黃奇帆在重慶提“三、五、三”(即化三年時(shí)間,把已經(jīng)進(jìn)城農(nóng)民在老家的三項(xiàng)土地住宅權(quán)益,換成城市居民的五項(xiàng)社會(huì)保障),更率先在一個(gè)直轄市的范圍,嘗試解決進(jìn)城農(nóng)民工住宅問(wèn)題。對(duì)此,我和同事同學(xué)從一開(kāi)始就跟著看,現(xiàn)在還在追蹤研究,希望看懂了好說(shuō)幾句話。
華生的貢獻(xiàn)是什么呢?我沒(méi)有看到他對(duì)惠及農(nóng)民工的保障房建設(shè)做過(guò)任何經(jīng)驗(yàn)研究,也沒(méi)有看到他對(duì)這項(xiàng)實(shí)踐的利弊得失提出過(guò)中肯的分析。他的“貢獻(xiàn)”——以我在他最近的批評(píng)文字里所看到的——就是把自己心儀、但尚無(wú)扎實(shí)經(jīng)驗(yàn)支持的主張,與數(shù)億農(nóng)民工主要靠租用、購(gòu)置城郊農(nóng)房農(nóng)地的現(xiàn)實(shí),尖銳地對(duì)立起來(lái)。當(dāng)華生指控后者為“誤區(qū)”、“陷阱”、“非法”的時(shí)候,他心目中的“正區(qū)”無(wú)非就是靠政府來(lái)建農(nóng)民工房。你要建就快建吶,等建夠了,又做得到屋美價(jià)廉,橫豎進(jìn)城農(nóng)民工總不會(huì)放著“正道”不走,非要在法律地位不明、“違法”風(fēng)險(xiǎn)時(shí)時(shí)臨頭、臟亂差并舉的“村中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部落腳吧?可是華生對(duì)自己的主張好像既沒(méi)信心、也沒(méi)耐心,除了連篇累牘批“誤區(qū)”、防“陷阱”,似乎再也沒(méi)有正經(jīng)事可干。憑一套構(gòu)想——再了不得也不過(guò)“構(gòu)想”而已——就發(fā)狠要把天下租、售的農(nóng)房農(nóng)地一鍋全端,算什么道理?我倒要問(wèn)一句,那論億已進(jìn)城農(nóng)民、以及未來(lái)還有數(shù)億還要進(jìn)城的農(nóng)民,究竟在哪里待著,才有希望等到這些偉大的構(gòu)想變成現(xiàn)實(shí)?!
也許不屑于拿出——其實(shí)是拿不出——實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)驗(yàn)證自己的主張,華生就發(fā)明了一套“理論”,來(lái)“證明”城市化下的土地和建筑根本就不適合用市場(chǎng)體制來(lái)配置。請(qǐng)看,“土地作為外部性極強(qiáng)的特殊資源,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的配置有其特殊的規(guī)律。即使在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,土地的用途界定和建設(shè)使用,并不是如其他資源和商品那樣,由產(chǎn)權(quán)人自己或他們之間的自由市場(chǎng)談判決定。而這一點(diǎn)是過(guò)去引進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的教課書(shū)中并沒(méi)有說(shuō)明的。因此,誤以為一般資源或商品市場(chǎng)的規(guī)律可以套用到土地資源配置上來(lái),將會(huì)犯極大的錯(cuò)誤?!痹倏?,“土地用途和使用規(guī)劃是政府治安警察權(quán)的一部分,是一種公權(quán)力,只存在如何貼近市場(chǎng)和社會(huì)的真實(shí)需求、正確預(yù)測(cè)和判斷未來(lái)需要,從而依照民主程序做好科學(xué)規(guī)劃的問(wèn)題,不是市場(chǎng)化的范圍?!?/p>
本來(lái),以上“理論”的每一條都不難辯駁。不過(guò),華生后來(lái)發(fā)表的文字又讓人松了一口氣:“盡管如此,我并不同意被周其仁教授簡(jiǎn)單貼上‘土地配置靠規(guī)劃,不靠市場(chǎng)’的標(biāo)簽。因?yàn)槠湟?,這里說(shuō)的是土地一級(jí)配置,即改變土地用途的基礎(chǔ)配置,并非在給定用途下的配置。我們知道,在給定用途特別是既成建筑的二級(jí)市場(chǎng)上,土地和建筑的分配,是市場(chǎng)在發(fā)揮決定性作用。其二,即使是土地的一級(jí)配置,也要反映市場(chǎng)的需求和變化。脫離了市場(chǎng)和社會(huì)需求的規(guī)劃,必然會(huì)付出高昂的代價(jià)。因此,握有法律強(qiáng)制力的城鄉(xiāng)規(guī)劃,本身要以市場(chǎng)為前提和基礎(chǔ),這一點(diǎn)毫無(wú)疑問(wèn)?!鼻昂髮?duì)照,顯然有兩個(gè)華生。到底哪一個(gè)算對(duì)?我以為后一個(gè)多少還靠點(diǎn)譜。要是華生也同意,那就請(qǐng)他明言前一個(gè)毫無(wú)疑問(wèn)是錯(cuò)了的。不同意嗎?那錯(cuò)的就是后一個(gè)。
從“盲流”到“小產(chǎn)權(quán)”
華生倒是痛快地認(rèn)下一條,“將我對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的批評(píng)斥之為‘非法帽子漫天飛’,這一點(diǎn)對(duì)我來(lái)說(shuō)倒并不冤枉。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房的建造和交易確實(shí)違反了一系列的法律規(guī)定。”緊隨其后,他搬出一大堆法條,舉證“小產(chǎn)權(quán)房”如何違法違章。
為了辨明這點(diǎn),有必要回到華生自己給出過(guò)的定義:“小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)在一般指農(nóng)民在集體土地上建造的用于出租和出售的住宅”。這么說(shuō),華生的判決就是,凡“農(nóng)民在集體土地上建造的用于出租和出售的住宅”,一律非法!
如此魯莽武斷,見(jiàn)所未見(jiàn)、聞所未聞。其一,華生引用的各款法條,各有法定的生效時(shí)間。如果“農(nóng)民在集體土地上建造的用于出租和出售的住宅”——包括更早建造在農(nóng)民自家土地上、后來(lái)被宣布土地包括宅基地全部屬于集體之后也蓋在了集體土地上的住宅——早于這些法條的生效時(shí)間,華生還可以振振有詞地判這些“先于法律生效的已成行為”,統(tǒng)統(tǒng)違法嗎?難道不知道,“法無(wú)禁止則可為”也要講時(shí)間性,這是我在《城鄉(xiāng)中國(guó)》里提點(diǎn)過(guò)的,即不可依據(jù)十五的法律判初一的行為入罪。華生的回應(yīng)居然是,“現(xiàn)在人們所說(shuō)的小產(chǎn)權(quán)房,恐怕極少有1986年之前建造的”。讓我寸步不讓追一句:“極少有”還是“有”,即便全中國(guó)只有一棟用于出租或出售的農(nóng)房建于1986年之前,那個(gè)判決——“所有小產(chǎn)權(quán)房皆非法”——還站得住腳嗎?
其二,華生提到的占用耕地建房、超標(biāo)建房、違背土地規(guī)劃和用途管制建房等項(xiàng),即便是“后于法律而發(fā)生的行為”,當(dāng)以違法違章論處,但這里的違法違章,是占耕地違法、超標(biāo)違法,或是違背了用途管制和土地規(guī)劃之違法,但絕對(duì)不是、也不應(yīng)該是“農(nóng)民在集體土地上建造的用于出租和出售的住宅”的違法,因而絕不能籠統(tǒng)地被判為“小產(chǎn)權(quán)房違法”。很明白,濫占耕地或水源地建造房屋,本身?yè)p害他人與公眾利益。但這與所建之房究竟是自住,還是出租、出售,抑或有時(shí)自住有時(shí)轉(zhuǎn)為他住,一點(diǎn)關(guān)系也沒(méi)有。比照一下,在政府掌控的國(guó)有土地及其轉(zhuǎn)讓過(guò)程中,違法違章現(xiàn)象五花八門(mén)、曠日持久,多少年來(lái)讓主管部門(mén)查不勝查、辦不勝辦,為什么不說(shuō)“大產(chǎn)權(quán)皆違法”?華生到底有沒(méi)有理解,法律所禁究竟為何物?
其三,至于“農(nóng)民建在集體土地上的房屋用于出租、出售”,那倒有合法根據(jù)。第一,中國(guó)共產(chǎn)黨八屆十中全會(huì)通過(guò)的“人民公社60條”,明確“社員有買(mǎi)賣(mài)或者租賃房屋的權(quán)利”。此后,再?zèng)]有任何一次同規(guī)格或更高規(guī)格的中央決定廢除或修訂此項(xiàng)權(quán)利。第二,1988年的憲法修正案明確了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這不但終結(jié)了先前禁止土地轉(zhuǎn)讓的所有規(guī)定,而且為以后的法律完善奠定了必須遵從的憲法原則。鑒于農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓的具體辦法遲遲沒(méi)有出臺(tái),十八屆三中全會(huì)的決定指出,“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,也許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國(guó)有土地同等入市,同價(jià)同權(quán)”。很明白,農(nóng)房農(nóng)地入市在我國(guó)于法有據(jù),反倒是來(lái)勢(shì)洶洶的“華生判決”——“小產(chǎn)權(quán)房皆非法”——于法于理于情,沒(méi)有一處講得通。
最讓我莫名驚詫的,是華生文中寫(xiě)下的他的驚詫?zhuān)骸皢?wèn)題的吊詭之處在于,周教授也好,天則經(jīng)濟(jì)研究所等很多力主小產(chǎn)權(quán)房合法化的人也好,從來(lái)沒(méi)有明確設(shè)計(jì)過(guò)一個(gè)小產(chǎn)權(quán)合法化的實(shí)施方案”。真夠吊了詭的:我等從不認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)”皆非法,要是受人一激,就忙不迭地拿出“一個(gè)小產(chǎn)權(quán)合法化的實(shí)施方案”,那豈不等于贊同了以“小產(chǎn)權(quán)非法”為討論問(wèn)題的前提了嗎?
不過(guò),華生既然如此看得起我,簡(jiǎn)答幾句也可以。開(kāi)門(mén)見(jiàn)山,我的第一點(diǎn)建議是在城鎮(zhèn)化公共政策討論的議題中,不要再使用“小產(chǎn)權(quán)”這樣帶歧視性、侮辱性、含義又非常不準(zhǔn)確的詞匯。誰(shuí)“小”誰(shuí)“大”吶?論人口數(shù)量,至今我國(guó)農(nóng)村戶(hù)籍的居民占大頭;論“資歷”,農(nóng)地農(nóng)房入市源遠(yuǎn)流長(zhǎng),以契為憑的交易傳統(tǒng)根深蒂固、于今猶存。土地房屋作為人民最基本的生活和生產(chǎn)資料,不論所有制誰(shuí)屬,都需要清楚的產(chǎn)權(quán)界定,包括使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。國(guó)有產(chǎn)權(quán)被奉為“大”,農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)被貶為“小”,講到底不過(guò)是“半拉子改革”的一個(gè)觀念派生物,根本沒(méi)資格登堂入室。
至于含義不清,華生之文就提供了實(shí)例。一會(huì)兒定義“農(nóng)民建在集體土地上用于出租或出售的住宅”,一會(huì)兒又來(lái)一個(gè)“我們討論的是今天城郊在集體土地上建造的用于出租出售(其實(shí)主要是出售)的商品性住宅”——非城郊的就不算了?“次要用于出租”的也不算了?還有,違法行為的具體所指,究竟是農(nóng)民在集體土地上建房的違法行為,諸如亂占耕地、超面積、違背規(guī)劃和管制,還是農(nóng)房出租、出售本身就違法,或者干脆一鍋煮——凡農(nóng)民房又出租或出售的行為,一律非法?如果“小產(chǎn)權(quán)”帽子滿(mǎn)天飛,又沒(méi)有清楚準(zhǔn)確、前后一貫的內(nèi)涵,涉及人口和財(cái)產(chǎn)數(shù)量又那么多,套一句華生的原話:那豈不是兒戲?
實(shí)踐也證明,討伐“小產(chǎn)權(quán)”經(jīng)年,收效甚微。否則,何勞有關(guān)部門(mén)隔三岔五就來(lái)一輪“堅(jiān)決打擊”?屢戰(zhàn)屢踣,原因不少,其中一條,就是“小產(chǎn)權(quán)”的含義不明,黑白之間沒(méi)有清楚界限,灰色區(qū)域一大片,打不過(guò)頭不會(huì)見(jiàn)效,打過(guò)頭又勢(shì)必引起反彈,于是沒(méi)完沒(méi)了。繼續(xù)非法帽子滿(mǎn)天飛,卻遲遲落不了地,不斷給濫用權(quán)力、選擇性執(zhí)法創(chuàng)造尋租機(jī)會(huì),難道就不怕有一天公眾起來(lái)追責(zé):那些個(gè)部門(mén)預(yù)算、官位、編制外加“三公經(jīng)費(fèi)”,到底是干什么吃的?
《城鄉(xiāng)中國(guó)》的思路,是對(duì)涉眾甚廣、曠日持久、法內(nèi)法外界限不明的行為,一分為三來(lái)處理。大體上凡對(duì)他人及公眾利益基本沒(méi)有什么損害的,眼開(kāi)眼閉算了;對(duì)明顯損害他人及公眾利益,又有現(xiàn)成法律清楚規(guī)定要加以處罰的,那就用合法強(qiáng)制力加以處罰和制止;至于大量既可能相互收益、或相互損害的行為,則創(chuàng)造條件由利害各方開(kāi)談判、尋找利益平衡點(diǎn)。這也是我的第二點(diǎn)建議,寫(xiě)過(guò)了,此處不贅述。華生對(duì)此不滿(mǎn)意,說(shuō)沒(méi)有明確“小產(chǎn)權(quán)”究竟屬于上述三分天下的哪一塊?是不明確,因?yàn)樵谖业恼J(rèn)識(shí)里,所謂“小產(chǎn)權(quán)”不過(guò)是轉(zhuǎn)型中國(guó)一個(gè)既寬又雜的現(xiàn)象,包含著與上述三分世界都可能沾邊的多種行為。泛指一通于事無(wú)補(bǔ),還是花點(diǎn)功夫做合適的區(qū)分吧。
這也帶出我的第三點(diǎn)建議。在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó),不妨考慮把土地房屋作為地方的、特別是城市的事務(wù),分權(quán)制定符合各自實(shí)際情況的政策,選用合適的地方性法律法規(guī)。尤其在轉(zhuǎn)型中,更有必要加大地方和城市應(yīng)對(duì)的自主權(quán)。這些年高度行政化集權(quán)的土地管制與房?jī)r(jià)調(diào)控,中央部門(mén)出力不少,討好不多,是一個(gè)值得總結(jié)的教訓(xùn)。要明白,對(duì)城市化進(jìn)程中的土地增值,不論“漲價(jià)歸公”口號(hào)多響亮,實(shí)際上真正通行的,到處都是“土地漲價(jià)可分成”。此原則,在十八屆三中全會(huì)決定里已經(jīng)確定,要有效吸收地方信息、經(jīng)由地方程序來(lái)落實(shí)。所以全國(guó)性的法律和政策在給出基本準(zhǔn)則之后,要充分依靠地方經(jīng)驗(yàn)、地方法規(guī)和地方政策,才有望解決大量復(fù)雜的實(shí)際問(wèn)題。在這件事情上,多到六百幾十個(gè)城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)里尋尋覓覓,少聽(tīng)一些不著邊際的夸夸其談,可能事半功倍,或值得一試。
圍繞“小產(chǎn)權(quán)”的爭(zhēng)議,讓我想起當(dāng)年“盲流”問(wèn)題的熱鬧。那也曾經(jīng)是一個(gè)含混、帶歧視性、侮辱性的稱(chēng)謂,鋒芒所向,直指那些離土離鄉(xiāng)進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民——“盲目流動(dòng)人口”是也。同樣非法帽子漫天飛,說(shuō)到聳人聽(tīng)聞處,甚至拿“流民造反”去嚇唬政治家。實(shí)際情況,是本來(lái)根本就不需要那么多農(nóng)民的國(guó)度,在工業(yè)化、城市化提供新機(jī)會(huì)的條件下,開(kāi)啟了“人往高處走”的大門(mén)。那是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大機(jī)會(huì),也是諸種束縛松綁的社會(huì)解放。若問(wèn)“盲流”問(wèn)題后來(lái)怎么解決的?還不是形勢(shì)比人強(qiáng),說(shuō)著說(shuō)著誰(shuí)也不好意思再說(shuō)了,因?yàn)榇蠹叶济靼?,原?lái)那就是“人的城市化”!大批農(nóng)民自由轉(zhuǎn)行的權(quán)利得到承認(rèn),城市化大潮就勢(shì)不可擋?;乜串?dāng)年“盲流”問(wèn)題之消失,說(shuō)明城鄉(xiāng)打通的勞力市場(chǎng)化、產(chǎn)品市場(chǎng)化皆不可阻擋。既然人可轉(zhuǎn),農(nóng)房農(nóng)地的流轉(zhuǎn)怎么擋得???放眼遠(yuǎn)望,還是稼軒之句最好:“青山遮不住,畢竟東流去”。
幾點(diǎn)結(jié)論
?。ㄒ唬┏鞘谢汛笈r(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口,也帶動(dòng)其他經(jīng)濟(jì)資源加快在城鄉(xiāng)間流動(dòng)與集聚。由此,要求重新界定城鄉(xiāng)一切經(jīng)濟(jì)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,特別是確立普遍的轉(zhuǎn)讓權(quán),形成新的市場(chǎng)秩序。
(二)上世紀(jì)80年代,我國(guó)邁出了土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓的重要步伐,以此適應(yīng)當(dāng)時(shí)改革開(kāi)放的緊迫要求。但是,這項(xiàng)改革尚未完成。迄今為止,城鎮(zhèn)國(guó)有土地可以合法入市轉(zhuǎn)讓?zhuān)窃?jīng)得到憲法原則支持的郊區(qū)與農(nóng)村集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)詮V受歧視、得不到有效的法律承認(rèn)、保護(hù)與服務(wù)。在同地不同權(quán)的基礎(chǔ)上,形成“政府一手征地、一手賣(mài)地”的畸形體制,其負(fù)面效果越來(lái)越大,危及我國(guó)城市化的健康進(jìn)行。
?。ㄈ┥罨母餆o(wú)可避免?,F(xiàn)實(shí)的可行路徑,是“逐步收縮征地規(guī)模、探索農(nóng)地農(nóng)房入市”。為此,一手實(shí)施“先行先試”的主動(dòng)改革,一手從各地農(nóng)地農(nóng)房入市的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中提取政策和法律元素。兩相結(jié)合,正有望勾畫(huà)出城市化“新土改”路線圖。
?。ㄋ模├^城鎮(zhèn)國(guó)有土地入市之后,城鎮(zhèn)內(nèi)外農(nóng)村集體土地及農(nóng)房也以多種方式入市轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏珵榇笈r(nóng)民工進(jìn)城提供著落腳之地,且具有在得到合法承認(rèn)后進(jìn)一步改善、升級(jí)的巨大潛力。既然破綻百出的“理論”解不開(kāi)它,喧囂的歧視奈何不了它,嘩眾取寵的“方案設(shè)計(jì)”也替代不了它,我們不妨踏踏實(shí)實(shí),多看多想,繼續(xù)從中吸取營(yíng)養(yǎng)和力量。