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2025年07月18日
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新型城市化是對傳統(tǒng)城市化的揚棄升級。新型城市化的發(fā)展過程，本質(zhì)上是一個以改革創(chuàng)新為驅(qū)動力推進城市化健康發(fā)展的過程。從實踐來看，寧波既往的城市化有力地推動了現(xiàn)代都市建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施大為改善，綜合交通樞紐地位基本確立，城鄉(xiāng)環(huán)境面貌明顯提升，城鄉(xiāng)一體化進程加速；但是也暴露出與新型城市化相配套的制度建設(shè)落后，仍然存在不少體制機制障礙制約著城市化的健康發(fā)展。這需要寧波在探索新型城市化發(fā)展道路過程中，進一步解放思想，大刀闊斧地改革創(chuàng)新體制機制，掃除發(fā)展的障礙，突破發(fā)展的瓶頸。當(dāng)前，寧波要在行政管理體制、人口管理制度、土地管理制度、生態(tài)環(huán)境保護制度等方面進行重點突破，通過改革創(chuàng)新來不斷激發(fā)新型城市化發(fā)展的動力和活力。
一、改革行政管理體制，促進寧波新型城市化發(fā)展
新型城市化是以人為核心，強調(diào)尊重城市化發(fā)展的客觀規(guī)律，要讓市場在城市化資源配置中發(fā)揮決定性作用，讓政府在城市化進程中發(fā)揮引領(lǐng)引導(dǎo)作用。這就需要寧波圍繞“小政府、大社會”“效率高、服務(wù)優(yōu)”的要求，改革行政管理體制。
促進政府、市場與社會關(guān)系的理順。制度供給方主動性不夠，需求方力量缺乏，即市場化主體的分散化，是寧波新型城市化發(fā)展面臨的一大難題，迫切需要寧波理順政府、市場與社會的關(guān)系。一是積極推動政府職能轉(zhuǎn)變。要切實減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)，明確政府的主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。二是加強和創(chuàng)新社會管理。要把保障群眾基本公共服務(wù)需求作為政府的主要職責(zé)，把適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項交由社會組織承擔(dān)，從而不斷激發(fā)社會組織活力。三是大力引導(dǎo)社會力量參與建設(shè)。要創(chuàng)新城市化金融產(chǎn)品，可通過債券融資、股權(quán)融資等方式，引導(dǎo)引進社會資本參與城市化發(fā)展。在市政公用產(chǎn)品和服務(wù)市場領(lǐng)域，切實放寬非公有制企業(yè)的進入門檻，允許其進入特許經(jīng)營領(lǐng)域。
促進各級政府財權(quán)與事權(quán)的匹配。事權(quán)是政府工作的核心，財權(quán)、財力在各級政府間的分配，必須以事權(quán)的科學(xué)劃分為依據(jù)。從實踐看，寧波各級政府在財權(quán)、事權(quán)上存在著一定程度的不匹配，這極易導(dǎo)致城市化推進工作主體不明，甚至推諉扯皮。因此，根據(jù)新型城市化的發(fā)展要求，建立財權(quán)、財力與事權(quán)相匹配的機制至關(guān)重要。從方向上來，一是進一步界定厘清寧波不同層級政府的事權(quán)。事權(quán)配置要規(guī)范化、法定化，不能隨意轉(zhuǎn)移。當(dāng)前，重點是要推進管理中心向區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）下移，向衛(wèi)星城市和中心鎮(zhèn)進一步下放事權(quán)，及時制定具體操作辦法。二是要提高事權(quán)、財權(quán)的配置效率。將財權(quán)與事權(quán)的匹配放在優(yōu)先的位置，把財權(quán)作為履行事權(quán)的基本依據(jù)和基礎(chǔ)。三是要進一步強化對基層政府的財政支持。寧波尤其要加大對公共服務(wù)履職能力偏弱的基層政府的支持力度，切實保障和改善民生，突出以人為本的發(fā)展理念。
促進規(guī)劃、建設(shè)與管理的協(xié)同協(xié)調(diào)。新型城市化應(yīng)當(dāng)有與之相匹配的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，寧波在這一方面也有較大的改善空間。在規(guī)劃方面，寧波要深化改革，按照“一張藍圖繪到底”的要求，實現(xiàn)“區(qū)域全覆蓋，城鄉(xiāng)一張圖”，切實發(fā)揮規(guī)劃在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用、市域總體規(guī)劃的龍頭作用。要推進“五規(guī)合一”工作，強化規(guī)劃執(zhí)行力，要系統(tǒng)解決現(xiàn)行規(guī)劃體制下各種規(guī)劃各自為政、目標抵觸等問題。在建設(shè)和管理上，要嚴格按照規(guī)劃要求，著力提升城市建設(shè)品質(zhì)，加快城市功能培育；要做到新城建設(shè)與舊城改造協(xié)同推進，地上地下設(shè)施協(xié)同推進，城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)推進；要抓好智慧城市建設(shè)，充分發(fā)揮信息技術(shù)在城市管理中的作用。
二、創(chuàng)新土地管理制度，推動寧波新型城市化發(fā)展
新型城市化離不開土地支撐，強化土地節(jié)約集約利用是新型城市化道路的關(guān)鍵內(nèi)容。寧波城市發(fā)展受土地瓶頸制約是客觀存在的事實，“拼土地、拼成本”不是出路，這倒逼著寧波必須加快改革創(chuàng)新，走土地集約化的發(fā)展道路，以“畝產(chǎn)論英雄”。
構(gòu)建土地集約利用體制機制。一是對新上項目用地嚴格把關(guān)，優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)，強化以用途管制為核心的新型土地管理制度；要加快建立政府引導(dǎo)、規(guī)劃管控、多元參與、利益共享的低效用地再開發(fā)機制，尤其是要在積極引入市場機制上下功夫，利用經(jīng)濟杠桿引導(dǎo)、制約用地需求和調(diào)節(jié)利益分配。二是要構(gòu)建“畝產(chǎn)論”的導(dǎo)向機制，建議設(shè)立“畝產(chǎn)英雄排行榜”，定期在新聞媒體上公布，對高“畝產(chǎn)”企業(yè)給予表彰獎勵，對企業(yè)新項目可優(yōu)先供地，對于“畝產(chǎn)”落后的企業(yè)，鼓勵其通過技改、“機器換人”等手段提高“畝產(chǎn)”，亦或是“騰籠換鳥”。此外，要加強對閑置土地的治理，可采取征收土地閑置費、收回未利用土地或限批新增項目用地等措施，倒逼企業(yè)加快項目進度。
深入推進農(nóng)村土地制度改革。在土地管理上破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是土地制度創(chuàng)新的關(guān)鍵點。各級政府應(yīng)本著“多予、少取、放活”的原則，確定合理的土地收益分配比例，把絕大部分土地增值收益留給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，切實維護集體土地所有者、使用者的合法權(quán)利，特別是要保護原土地承包者的利益。此外，寧波要加快探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保功能；探索宅基地跨社置換、有償退出和有償使用機制，有步驟地開展農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點；探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，按照依法、平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，依托國有建設(shè)用地交易市場，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地有形交易市場和交易門戶網(wǎng)站，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國有土地同權(quán)同價。
加快建立永久性農(nóng)業(yè)保護區(qū)。加大生態(tài)用地，對于提升城市品質(zhì)有著至關(guān)重要的作用。要分步驟有重點地建設(shè)永久性農(nóng)業(yè)保護區(qū)，建議重點建設(shè)鄞南－奉化農(nóng)業(yè)保護區(qū)、慈城－河姆渡農(nóng)業(yè)保護區(qū)。在農(nóng)業(yè)保護區(qū)內(nèi)應(yīng)禁止或控制新上工業(yè)項目，要最大限度地將優(yōu)質(zhì)耕地劃入農(nóng)業(yè)保護區(qū)。
三、完善人口管理制度，推進寧波新型城市化發(fā)展
從目前看，人口向?qū)幉ㄔ趦?nèi)的大城市聚集的趨勢仍將延續(xù)。寧波不僅面對著大量外來人口流入的問題，還有本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題。這就需要寧波在準確把握城市人口增長變化的趨勢下，不斷完善人口管理制度，加速人的城市化。
完善流動人口管理與服務(wù)制度。據(jù)統(tǒng)計，２０１２年寧波的外來暫住人口已達４７５萬人，暫住人口與戶籍人口的數(shù)量之比為８２．２３：１００。人的城市化工作任重道遠，與之相配套的流動人口的管理與服務(wù)制度也亟待完善。２０１４年我國出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確指出，要建立居住證制度，全面推行流動人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制；還要健全人口信息管理制度，加強和完善人口統(tǒng)計調(diào)查制度，健全人口變動調(diào)查制度。這為寧波流動人口管理與服務(wù)制度的完善指明了方向。一方面要不斷完善差別化的落戶政策。特別是對于要在中心城區(qū)落戶的流動人口，要根據(jù)居住狀況、就業(yè)狀況、素質(zhì)技能、社保年限等條件，完善積分落戶制度，制定具體戶口遷移政策。另一方面要加強流動人口基礎(chǔ)信息采集，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為支撐，以現(xiàn)有信息庫為基礎(chǔ)，完善以公民身份證號碼為唯一標識的人口基礎(chǔ)信息庫，整合計生、社保、教育、就業(yè)、稅務(wù)、信用等信息，力求加快實現(xiàn)信息的共建共享。此外，還應(yīng)加快建立與積分落戶制度相掛鉤的公共服務(wù)供給制度，加大財政支持力度，分步分階段解決進城務(wù)工人員的公共服務(wù)需求。
加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。寧波城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平較高，不少農(nóng)民事實上已經(jīng)進城，但是出于種種考慮仍不愿放棄農(nóng)業(yè)戶口的身份，也有不少農(nóng)民仍在農(nóng)村生活勞作。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給又主要集中在城市，如能打破戶籍限制，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，將十分有利于推進農(nóng)民的市民化。２０１４年８月，國務(wù)院已經(jīng)出臺了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。對于寧波來說，首要的就是要取消本市現(xiàn)有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，加快建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為基本條件、按常住地登記戶口為基本形式的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，在推進過程中，尤其要保障好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、農(nóng)民集體資產(chǎn)股權(quán)。
四、強化生態(tài)環(huán)境保護與治理制度，提升寧波新型城市化承載力
環(huán)境要素制約已成為影響寧波城市發(fā)展的主要挑戰(zhàn)之一。鑒于此，近幾年來，寧波一直高度重視環(huán)境保護和資源節(jié)約工作，制定出臺生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理、節(jié)能節(jié)地等一系列規(guī)劃和政策意見，治理力度不斷加大，環(huán)境保護水平不斷提高。但是客觀地說，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍未能到根本性的扭轉(zhuǎn)。從水環(huán)境質(zhì)量看，區(qū)域性地表水環(huán)境質(zhì)量存有隱憂，總體為輕度污染；從大氣環(huán)境質(zhì)量看，空氣優(yōu)良天數(shù)逐年減少，酸雨污染日趨嚴重，灰霾天數(shù)不斷增加。為此，新型城市化必須堅持生態(tài)立市不動搖，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，不斷強化生態(tài)環(huán)境的保護與治理，走人與自然和諧發(fā)展之路。
開展常態(tài)化環(huán)境專項整治活動。尤其要以“五水共治”為龍頭，統(tǒng)籌推進“三治理一提高”（治理水體污染、大氣污染、土壤污染和提高勞動生產(chǎn)率）等專項行動。要加強各部門溝通配合，以環(huán)保專項行動為主線，綜合利用政策、稅收、金融、信貸、斷電等手段遏制企業(yè)環(huán)境違法行為，做到處理、整改、責(zé)任追究到位，改變“守法成本高，違法成本低”的不合理現(xiàn)象。對重點行業(yè)和重要污染源實行分片包干制，加大監(jiān)測頻次和監(jiān)察力度，對不執(zhí)行環(huán)境保護基本制度的企業(yè)要在媒體公開曝光和道歉。
加強環(huán)境污染監(jiān)控管理。各級環(huán)保部門要充分認識環(huán)境安全的極端重要性，加強環(huán)境污染監(jiān)控管理，防止發(fā)生重大污染事故。積極做好環(huán)境污染事故排查工作分工，明確環(huán)境污染事故排查的主要內(nèi)容，加強對轄區(qū)內(nèi)重點污染工業(yè)企業(yè)和排污單位的監(jiān)控。此外，還要加強農(nóng)村污染防治監(jiān)管，以防治畜禽養(yǎng)殖污染為重點，全面加強農(nóng)村面源污染防治；以農(nóng)村生活垃圾、生活污水處置為突破口，采取戶聚、村集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)等方式，因地制宜進行處理。
深化區(qū)域生態(tài)補償。深化區(qū)域生態(tài)補償對于區(qū)域環(huán)境與社會都有著極其重要的意義，它有助于保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全、推進社會公平。要加快制定實施區(qū)域生態(tài)補償辦法。以“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”為原則，制定實施區(qū)域生態(tài)補償辦法。以地方法規(guī)形式對環(huán)境產(chǎn)權(quán)歸屬、補償資金籌措、補償方式、補償計量、補償實施與監(jiān)督等利益相關(guān)環(huán)節(jié)予以明確規(guī)定，并做好試點工作，逐步做到規(guī)范運作。要加快開展重點的領(lǐng)域生態(tài)補償試點。建議以自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、流域水環(huán)境保護的生態(tài)補償三個領(lǐng)域作為開展生態(tài)補償工作的重點領(lǐng)域。自然保護區(qū)可按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估、居民外遷等保護成本確定自然保護區(qū)生態(tài)補償標準；重要生態(tài)功能區(qū)可根據(jù)機會成本、保護成本，以及補償主體雙方達成的意愿，制定補償標準和補償主體；流域的生態(tài)補償要根據(jù)流域上下游間的生態(tài)、利益和責(zé)任主體關(guān)系，測算流域生態(tài)補償標準。
