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2025年07月18日
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“新型城鎮(zhèn)化”貴在突出'新'字、核心在寫(xiě)好'人'字，要以著力解決好'三個(gè)1億人'問(wèn)題為切入點(diǎn)。9月16日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會(huì)并指出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要因地制宜、分類(lèi)實(shí)施、試點(diǎn)先行，尊重基層首創(chuàng)精神，多給支持，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)。
比較而言，中部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平仍然較低，農(nóng)村人口超過(guò)1.8億，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的空間較大，任務(wù)艱巨。
作為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化格局中長(zhǎng)江橫軸和京廣縱軸的結(jié)合點(diǎn)，要素資源南北對(duì)流、東移西靠的樞紐城市，湖南省長(zhǎng)沙市計(jì)劃在國(guó)家兩型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)上，探索出集約高效、綠色低碳的兩型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。
規(guī)劃中，長(zhǎng)沙將成為湖南省乃至整個(gè)中部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要陣地平臺(tái)，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)提供重要支撐。
構(gòu)建成本分擔(dān)機(jī)制
新型城鎮(zhèn)化一大重點(diǎn)任務(wù)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。
長(zhǎng)沙市是湖南省省會(huì)，位于湖南省東部偏北、湘江下游，總面積1.18萬(wàn)平方公里，轄6區(qū)3縣（市），2013年常住人口722萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70.6%，高于全國(guó)平均水平17個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)到2020年，長(zhǎng)沙常住人口總量將達(dá)到850萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率提升到80%，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)為170萬(wàn)人。
其中，存量農(nóng)業(yè)人口市民化任務(wù)42萬(wàn)人，增量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)128萬(wàn)人。長(zhǎng)沙市中心城區(qū)承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化90萬(wàn)人，瀏陽(yáng)市和寧鄉(xiāng)縣城鎮(zhèn)核心建成區(qū)預(yù)計(jì)分別承載25萬(wàn)人和20萬(wàn)人，小城市和重點(diǎn)鎮(zhèn)總計(jì)承載35萬(wàn)人。
農(nóng)業(yè)人口市民化成本分?jǐn)傔^(guò)程中的資金籌措負(fù)擔(dān)較重。長(zhǎng)沙市發(fā)改委副主任胡圣國(guó)告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，該市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本為156615元，完成2020年目標(biāo)需要總成本為2662.46億元，其中政府負(fù)擔(dān)32.5%，企業(yè)承擔(dān)39.2%，個(gè)人承擔(dān)28.3%。
這些成本中，當(dāng)期成本主要包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本社會(huì)保障補(bǔ)繳、保障房建設(shè)投入、市政設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育成本等，主要由政府和個(gè)人承擔(dān)。長(zhǎng)期成本則包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶后持續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)、接受培訓(xùn)教育、繳納公積金、領(lǐng)取住房補(bǔ)貼等，主要由企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)。
以政府承擔(dān)部分為例，中央和省級(jí)政府分擔(dān)市民化成本中基礎(chǔ)性、外部性較強(qiáng)的領(lǐng)域，主要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生活工作的基本社會(huì)保障補(bǔ)繳成本、義務(wù)教育成本、基本公共服務(wù)成本中的政府繳納部分。
中央和省級(jí)政府負(fù)擔(dān)部分通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)，建立中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，建設(shè)用地指標(biāo)同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量掛鉤機(jī)制。長(zhǎng)沙市政府和區(qū)縣（市）政府負(fù)擔(dān)部分將通過(guò)建立專項(xiàng)基金、政策性信貸、政策性金融等方式實(shí)現(xiàn)。
為此，長(zhǎng)沙市正計(jì)劃完善城鎮(zhèn)投融資機(jī)制，將城鎮(zhèn)化投融資納入政府全口徑預(yù)算管理，編制長(zhǎng)沙市資產(chǎn)負(fù)債表，全面覆蓋所有政府資產(chǎn)和政府債務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府投資計(jì)劃、融資計(jì)劃、債務(wù)計(jì)劃三者無(wú)縫對(duì)接，建立較為完善的地方發(fā)債機(jī)制。
同時(shí)，通過(guò)構(gòu)建公私合營(yíng)機(jī)制、改革公共服務(wù)提供模式、理順公共服務(wù)價(jià)格機(jī)制、設(shè)立城鎮(zhèn)化建設(shè)基金等措施，長(zhǎng)沙積極引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展領(lǐng)域。
產(chǎn)業(yè)支撐是關(guān)鍵
決定城鎮(zhèn)化品質(zhì)高低的一個(gè)重要因素是產(chǎn)業(yè)。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)就會(huì)空心化，就難以持續(xù)發(fā)展。只有發(fā)展產(chǎn)業(yè)，才能更好地解決城鎮(zhèn)化中'人'的問(wèn)題。在長(zhǎng)沙市委書(shū)記易煉紅看來(lái)，城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵是要有產(chǎn)業(yè)支撐，堅(jiān)持走產(chǎn)城融合的路子，把新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化統(tǒng)籌起來(lái)，把城和鄉(xiāng)統(tǒng)籌起來(lái)，推進(jìn)一體化發(fā)展。
為積極推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局空間，長(zhǎng)沙市計(jì)劃重點(diǎn)開(kāi)發(fā)以瀏陽(yáng)、寧鄉(xiāng)為中心，沿交通干線向外輻射的二級(jí)城鎮(zhèn)發(fā)展軸，把中心城市做強(qiáng)。同時(shí)將瀏陽(yáng)、寧鄉(xiāng)發(fā)展成為大城市，并重點(diǎn)發(fā)展15個(gè)中心鎮(zhèn)。
其中，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難點(diǎn)，必須統(tǒng)籌應(yīng)用工業(yè)化理念和市場(chǎng)化手段。
按照以工促農(nóng)、以貿(mào)帶農(nóng)、以旅助農(nóng)的思路，長(zhǎng)沙市計(jì)劃突出發(fā)展高端種養(yǎng)業(yè)、生態(tài)有機(jī)高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)，形成農(nóng)工貿(mào)一體化、產(chǎn)加銷(xiāo)一條龍的產(chǎn)業(yè)化鏈條。在此基礎(chǔ)上，建設(shè)農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，形成以現(xiàn)代科技為支撐、現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、現(xiàn)代農(nóng)民為主體、三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。
以望城區(qū)為例，因地制宜構(gòu)建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為載體的組團(tuán)分工、園區(qū)分工、集群分工的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，探索了一條古鎮(zhèn)群落的發(fā)展道路。全區(qū)城鎮(zhèn)化水平每年以超過(guò)兩個(gè)百分點(diǎn)的速度遞增，躋身湖南省10個(gè)新型城鎮(zhèn)化暨城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范縣（市、區(qū)）行列。
長(zhǎng)沙市計(jì)劃將望城區(qū)湘江以東、茶亭、橋驛、銅官四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和丁字、書(shū)堂山兩個(gè)街道全域，統(tǒng)一規(guī)劃為長(zhǎng)沙市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，以工業(yè)園區(qū)的模式推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
綜改區(qū)的目標(biāo)是加快農(nóng)業(yè)向集約化、規(guī)模化、現(xiàn)代化快速推進(jìn)，釋放農(nóng)村富余勞動(dòng)力資源。
隨著長(zhǎng)沙市新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，落戶政策相對(duì)寬松，社會(huì)保障體系不斷健全，為吸引省內(nèi)外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口打下了良好基礎(chǔ)。
但同時(shí)也面臨著一些體制機(jī)制問(wèn)題，如怎樣破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自由流動(dòng)的戶籍障礙。這就需要不斷創(chuàng)新戶籍制度、就業(yè)政策、創(chuàng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本分擔(dān)機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)福利制度，不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)功能對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力。
在規(guī)劃中，長(zhǎng)沙將積極推進(jìn)農(nóng)村土地與房屋產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地有償使用和有償退出機(jī)制，完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)抵押制度，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，積極探索土地有效流轉(zhuǎn)、集約利用、置換開(kāi)發(fā)的有效機(jī)制。
