時間：2014-12-11 17:06:36
來源：鳳凰評論獨家出品 作者：傅蔚岡
12月4日，國務院法制辦公室在其網站上公布了《居住證管理辦法（征求意見稿）》，向社會各界征求意見。《征求意見稿》第一條明確規定，制定該辦法的目的是“為了加強人口服務管理，保障公民合法權益，推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，促進社會公平正義，維護社會秩序。”那么，居住證制度真的能夠發揮這些作用嗎？
《征求意見稿》第二條指出，“公民離開常住戶口所在地，到其他設區的市級以上城市居住半年以上，符合有穩定就業、穩定住所、連續就讀條件之一的，可以依照本辦法的規定申領居住證。”注意到，這里所說的申領居住證是指“可以”，而不是“應當”。換句話說，非戶籍所在地人口也“可以”不申領居住證。不過這個辦法同時指出，盡管有不申領居住證的自由，但是只有申領居住證的才能享受所在地的基本公共服務，因為“居住證是持證人在居住地就業居住、作為常住人口享受基本公共服務和便利、申請登記常住戶口的證明。”
不過，這個規定卻與其他法律的相關規定相悖。我們不妨以義務教育為例進行說明。《中華人民共和國義務教育法》第十二條規定，“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。”法律上并沒有要求適齡兒童或者少年接受義務教育必須以辦理居住證為先決要件，只需要有文件證明其父母或者法定監護人工作或者居住地即可。
不僅僅是義務教育不需要以居住證作為證明文件，其他所有的公共服務也不需要居住證，無論是參加社會保險、還是住房公積金等都不需要居住證。事實上，在過去的幾十年中，即便沒有居住證，在絕大多數城市都已經慢慢解決了非戶籍人口享受義務教育、社會保險和住房公積金等公共服務問題。如果在以往不需要居住證即能解決以上這些公共服務，那么今后就沒有必要再通過辦理居住證的辦法。
更為重要的是，現在這些公共服務存在的頑疾并非是通過居住證就能夠解決。當我們談及當下中國公共服務存在的問題，并非是指目前的公共服務體系不考慮非戶籍人口，事實上，在很多城市非戶籍人口的公共服務已經得到了很好解決。以上海為例，這個擁有將近1000萬非戶籍人口的城市在最近幾年已經妥善解決為非戶籍子女的義務教育問題，而不管這些適齡兒童的父母有沒有居住證。到2012年底，非戶籍學生在義務教育階段總入學人數中的占比已達45%，而在一年級新生中已經超過了戶籍子女。但是據上海市公安局于今年8月份公布的數據，全市1100.09萬非當地戶籍人口中，辦理上海市居住證的是107.14萬人，辦理臨時居住證456.02萬人，未辦證者達到536.93萬人。由此可見，沒有居住證也能夠實現公共服務均等化。
那么，當下中國公共服務的弊病存在哪里？在我看來，最主要是源于人口的高度流動和公共服務本無法流轉之間的沖突。以養老保險為例，如果我經常變更工作地--假設今年在上海，明年在廣州，后年在北京，那么就會遇到一個非常頭痛的問題，每到一個工作地就要開設一個社保賬戶，而且工作單位為我支付的社會統籌部分的養老金已經與他無緣--在現收現付的養老體系下，統籌部分已經被用來支付工作地退休員工的退休金了。
很顯然，目前的居住證模式沒有辦法解決這個難題。相反，還造成了另外的難題。《征求意見稿》第十六條規定了居住證發放地人民政府應當確定的落戶條件，對那些中等城市、大城市和特大城市的落戶都設置了一定的年限，盡管《征求意見稿》中沒有明確規定這些年限是否“連續”，但是在實際操作過程中，目前已經實施居住證的城市都是要求“連續”。假設今后居住證也需要“連續”，那就意味著那些頻頻更換工作地的居民會深受其累--他給各個城市都繳納了養老保險，最終卻可能不屬于任何一個城市。事實上，在勞動力流動頻繁的今天，這個群體的比重盡管不大，但人口規模不不在少數。換句話說，居住證制度反而把一個本該統一的勞動力大市場分割成了若干個城市，制造了更多的麻煩。
以上的分析表明，如果真要保障流動人口的公共服務，不需要居住證也可以實現，事實上已有的法律已經能夠解決。那些現在無法解決的公共服務難題--主要是人口流動和公共服務本地化之間的不匹配，則是居住證制度無法解決的。更為重要的是，居住證制度可能還會強化人口流動和公共服務本地化的矛盾，這可能是居住證制度出臺時所沒有想到的。
