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2025年07月16日
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黨國(guó)英：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，宏觀室室主任;中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)專家委員。
土地制度改革十分必要。一項(xiàng)制度的利弊，大略要看它對(duì)經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)平等以及社會(huì)穩(wěn)定的影響。現(xiàn)行土地制度在這幾個(gè)方面的表現(xiàn)可謂弊大于利。我國(guó)城市土地的GDP產(chǎn)出密度為發(fā)達(dá)國(guó)家的1/6—1/10，建設(shè)用地浪費(fèi)嚴(yán)重；農(nóng)村土地肥力逐年下降，單位耕地面積化肥平均使用量幾為世界之最；高度兼業(yè)化小農(nóng)經(jīng)營(yíng)體系帶來(lái)低下的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，致使農(nóng)產(chǎn)品成本高、價(jià)格高，產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力無(wú)優(yōu)勢(shì)可言。因?yàn)槿狈σ粋€(gè)較為有競(jìng)爭(zhēng)性的土地市場(chǎng)，我國(guó)事實(shí)上形成了極為復(fù)雜的土地價(jià)格系統(tǒng)，并有世界上（一些城市型國(guó)家除外）幾近最高的住宅建設(shè)用地價(jià)格，同時(shí)也有世界上最便宜的工業(yè)用地價(jià)格；農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)價(jià)格也相當(dāng)高。
經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)告知我們，要素價(jià)格是一個(gè)分配概念。畸高畸低的價(jià)格差異帶來(lái)了復(fù)雜的分配不平等問(wèn)題。近10年里，房地產(chǎn)大佬們?yōu)榉績(jī)r(jià)上漲歡呼雀躍，而一提及房?jī)r(jià)下跌，就用諸如“崩盤”這樣的詞語(yǔ)嚇唬人。如今，惡果已經(jīng)顯現(xiàn)，城市居民摟家底換來(lái)逼仄的居住空間，傷害了消費(fèi)需求，結(jié)構(gòu)調(diào)整舉步維艱。
傳統(tǒng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)將農(nóng)戶的社區(qū)成員身份與經(jīng)濟(jì)身份攪合在一起，產(chǎn)生了頗為糾結(jié)的“身份權(quán)”問(wèn)題，使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在一些地方事實(shí)上掌握在干部手里，留下了腐敗滋生的空間，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。
從目前已經(jīng)披露的涉及土地制度改革的文件看，中央部署的土地制度改革有很明顯的漸進(jìn)特性。
2014年，中央出臺(tái)的涉及土地制度改革的方案（或試點(diǎn)方案）主要體現(xiàn)在三個(gè)重要官方文件中。文件分別是《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》、《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》以及國(guó)務(wù)院辦公廳近期發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》。這幾個(gè)文件所涉及的若干方面的改革暫時(shí)塵埃落定，待試點(diǎn)工作結(jié)束后，估計(jì)改革目標(biāo)還有可能做出調(diào)整。此外，還有一項(xiàng)重大改革，即關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度改革的實(shí)施辦法，尚有待出臺(tái)，但這項(xiàng)改革中所涉及的關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)的改革信息，已經(jīng)通過(guò)現(xiàn)有改革文件或領(lǐng)導(dǎo)人講話，有了較多披露。可以說(shuō)，目前決策層的土地制度改革思路已經(jīng)基本面世。
總體看，中央對(duì)土地制度改革的部署極為慎重。
中央文件所肯定的一些做法，實(shí)際上已經(jīng)見(jiàn)于一些地方的實(shí)際操作，文件主要是對(duì)實(shí)踐中的做法提出了明確規(guī)范，肯定了地方在某些方面“先行先試”的改革舉措。例如，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在實(shí)踐中大多已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)；一些經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)，也與地塊偏小、位置偏遠(yuǎn)有關(guān)。在發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)橐酝l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾經(jīng)比較繁榮，在國(guó)家對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地?cái)U(kuò)張嚴(yán)格控制之前，已經(jīng)有了不少可供建設(shè)的土地存量。這類土地有了明確的入市規(guī)則，自然是一件好事，但一些麻煩也如影隨形，擺在了我們面前。
第一，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的分布過(guò)于零散，且往往與村莊民宅混雜在一起，不利于集中規(guī)劃利用。滿足城市生活的小型企業(yè)適合在城市及其周邊布局，而農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)需要一定規(guī)模，三畝五畝的土地不好利用。制造業(yè)的配套企業(yè)也需要有一定的集中度，不好分散在村莊。如果零星的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地做商業(yè)住宅開(kāi)發(fā)，就意味著商品房與農(nóng)民的房屋混合在一起，這就給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)難題。如果兩類住宅的景觀反差過(guò)大，也會(huì)使商品住宅價(jià)值受損，這又給招商帶來(lái)難題。
第二，農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的邊界并不好確定。筆者了解到，某地村莊的農(nóng)民“自愿”把自己的宅基地退回給集體，集體便把這些宅基地看做經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這種做法從法理上看，很難認(rèn)為它不合理。如果多數(shù)村莊這樣做，區(qū)別經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就失去了意義。
第三，大量農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已經(jīng)被占用，利用效率不高，但又難以收回。有的地方政府采取了一些措施，如給予合同提前終止的利益補(bǔ)償?shù)龋屨嫉刂魅俗呷耍驗(yàn)檠a(bǔ)償不到位，效果不好，引起了一些沖突。有的村莊收回了土地，但也沒(méi)有解決再利用的問(wèn)題，等于多方面的利益都受到傷害。如果借這一輪改革出現(xiàn)廣泛的合同違約問(wèn)題，也是很麻煩的事情。
中央文件對(duì)一些與現(xiàn)行法規(guī)有明顯沖突的改革的思路，沒(méi)有直接提出改革行動(dòng)方案，而是安排了封閉的試點(diǎn)范圍，并擬采取立法機(jī)構(gòu)授權(quán)的辦法，體現(xiàn)試點(diǎn)地區(qū)改革的合法性。征地范圍確定，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的交易，是改革的難點(diǎn)。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，如果需要集體土地轉(zhuǎn)變用途，同時(shí)又是有的土地被國(guó)家征收，有的土地則不被征收，而由集體自主開(kāi)發(fā)，就意味著將來(lái)城市土地不再全部歸國(guó)家所有。這種情形在實(shí)踐中雖然已經(jīng)存在，但如果由系統(tǒng)性的改革認(rèn)可這個(gè)現(xiàn)實(shí)，則必須修訂很多法律條款。農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)交易也有操作上的難題。農(nóng)民的住房交易如果只限于農(nóng)戶之間，由此產(chǎn)生的麻煩，一是農(nóng)戶本身的界定有難度，因?yàn)槲覀円呀?jīng)取消了城鄉(xiāng)戶籍差別；二是交易范圍限定以后，住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值會(huì)受限制，與改革初衷多少有些沖突；三是住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值實(shí)際上不能與宅基地分開(kāi)，即住房的價(jià)格與地塊的位置有密切關(guān)系，所以，即使改革的要求是不允許宅基地交易，但事實(shí)上宅基地使用權(quán)會(huì)與住房同時(shí)交易，二者很難分開(kāi)。這樣的改革難題，一定會(huì)在試點(diǎn)地區(qū)顯露出來(lái)，今后還需要調(diào)整改革思路。
盡管中央文件提出了土地制度改革的若干底線要求，但仍然留下了進(jìn)一步深化改革的空間。按照中央《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，農(nóng)民的土地承包權(quán)不能被交易，能交易的只是農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中，一些地方的所有土地已經(jīng)被量化為股權(quán)后分配給了農(nóng)戶，農(nóng)戶有股權(quán)，而沒(méi)有明確的承包地。按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，股權(quán)事實(shí)上可以交易。顯然，這等于在股權(quán)配置的前提下，農(nóng)民土地“承包權(quán)”也有了不同形式的交易可能。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)擴(kuò)大交易范圍是符合十八屆三中全會(huì)關(guān)于市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的改革精神的，應(yīng)該在改革實(shí)踐中積極慎重地予以探索。
土地制度改革牽涉的問(wèn)題比較復(fù)雜，改革的起步慎重一些，然后在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上深入推進(jìn)，符合改革的基本規(guī)律。我們不能因?yàn)楦母锏碾y度大而患得患失、不思進(jìn)取。改革沒(méi)有回頭路可走，我們希望已經(jīng)起步的改革能堅(jiān)定地進(jìn)行下去。
