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2025年07月19日
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2015年3月，全國人大、全國政協會議在京舉行。本屆“兩會”，無論李克強總理作的《政府工作報告》，還是與會代表、委員們的提案、建言都成為輿論、媒體關注的焦點；“有權不可任性”、“行穩致遠”、“精準扶貧”等更是被人們津津樂道，成為眾口相傳的民生熱詞。
“兩會”中提及的城鎮化難點、農村宅基地制度改革、生態環境保護等問題，正是中國城鎮化發展進程中的關鍵問題。怎樣透過“兩會”看中國的城鎮化建設？“兩會”代表、委員們眼中的中國城鎮化取得了哪些成就、存在哪些不足，他們又提出了怎樣的思路與建議？本刊梳理出本屆“兩會”中有關城鎮化的言論與觀點，通過對各方聲音的匯聚與提煉，以期為讀者做一場全方位的呈現。
關鍵詞一： 新型城鎮化
視角1 《政府工作報告》
2015年國務院《政府工作報告》提出，要“推進新型城鎮化取得新突破”?！秷蟾妗分赋?，“城鎮化是解決城鄉差距的根本途徑，也是最大的內需所在。要堅持以人為核心，以解決三個1億人問題為著力點，發揮好城鎮化對現代化的支撐作用?！?/p>
對于新型城鎮化的推進工作該怎樣實施，《政府工作報告》給出了涉及范圍全面的政策引導：
第一，用改革的辦法解決城鎮化難點問題，包括實施戶籍制度改革、建立健全居住證制度、建立規范多元可持續的城市建設投融資機制、完善和拓展城鄉建設用地增減掛鉤試點、擴大新型城鎮化綜合試點等；
第二，提升城鎮規劃建設水平。比如制定實施城市群規劃，有序推進基礎設施和基本公共服務同城化；完善設市標準，實行特大鎮擴權增能試點，控制超大城市人口規模，提升地級市、縣城和中心鎮產業和人口承載能力，方便農民就近城鎮化；發展智慧城市，保護和傳承歷史、地域文化等；
第三，加大城鎮棚戶區和城鄉危房改造力度。政府將堅持分類指導，因地施策，支持居民自住和改善性住房需求，促進房地產市場平穩健康發展；對居住特別困難的低保家庭，將給予住房救助；同時，住房保障將逐步實行實物保障與貨幣補貼并舉的措施，把一些存量房轉為公租房和安置房。《報告》提出，2015年將把城市危房改造納入棚改政策范圍，并將統籌推進農房抗震改造。
視角2 參會人大代表
政府通過制定合理制度、給予優惠政策等方式，引導新型城鎮化的發展進程，參會人大代表也提出了自己的思考，關注并參與新型城鎮化的推進。
全國人大代表、四川省廣安市委書記侯曉春指出，“新型城鎮化需要留住農民”。在他看來，鼓勵農民進城是新型城鎮化的一個最大理念，“如果城鎮化的保障條件、住房條件、城市的生活條件美好，農民就會留下來做城市居民。所以，新型城鎮化一定要有生活和美好的理念”。他的觀點是，“宜居、宜游、宜業，留得住農民，這就是新型城鎮化要實現的根本目標，也是人民群眾的需求?！?/p>
同為全國人大代表的安徽省阜陽市委書記于勇則有不同看法，他認為，推進新型城鎮化要“破除土地、戶籍、資金等要素制約，促進城鄉公共服務均等化，實現就地就學、就地就醫、就地消費、就地享受公共服務”。他說，“對中西部地區而言，實現農民‘離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城、就地市民化’的就地城鎮化，是新型城鎮化的本質要求?！?/p>
作為本屆“兩會”的熱門話題，“新型城鎮化”不僅引起全國人大代表的熱議，各省、市等地區的人大代表也紛紛在地區“兩會”上發表觀點。
河南省鶴壁市淇濱區人大代表李杰表示，“《政府工作報告》中提出，要科學推進新型城鎮化，就要重點提升單元組合型城市建設水平”，這十分必要。他以自己生活的淇濱區為例，指出“提升建成區功能，提高商務中心區和中心城區輻射帶動能力”，“加強城市精細化管理，切實發揮數字城管平臺作用”等都可以提升城市管理水平。
福建省泉州市人大代表甘木林則以縣級市晉江為例，將目光聚焦在城鎮化中的“人”。他希望通過完善“相關的經濟社會制度，進一步保障和實現公共衛生、義務教育、社會保障等基本公共服務均等化，實現外來人口在居住和生活方式上的轉變”。他說，“要打造‘以人為本’的新型城鎮化，人口市民化是核心關鍵，加快外來人口融入晉江更是不可回避的問題。”
視角3 領域學者、專家
全國政協委員、中央農村工作領導小組副組長陳錫文曾說，“城鎮化的前提是孩子幸福成長”。無論《政府工作報告》還是人大代表言論，都突出了新型城鎮化以“人”為核心的基本原則。戶籍制度改革、建立健全居住證制度、推進城市基礎設施建設、改造棚戶區和城鄉危房等，目的也都在于提高老百姓的生活水平。
3月3日，全國人大財經委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻發表觀點，指出“新型城鎮化最關鍵的是人的城鎮化”。他說，“新型城鎮化有一個很重要的特點，是強調人的城鎮化，人的城鎮化就是要解決如何使城市的轉移人口，也就是我們通常說的農民工實現市民化?！?/p>
辜勝阻有多年的城鎮化調研經驗，他指出，目前城鎮化、市民化面臨五大難題：“就業保障不穩定”、“公共服務缺錢”、“農地改革滯后”、“安居夢想難圓”、“過客心態嚴重”。辜勝阻說，“現在的戶籍制度對大量民眾而言并不適用，特別是農村戶籍的含金量很高，像宅基地、承包地、林地，以及各種補貼，若讓其放棄農村戶籍、獲取城市戶籍，農民工或面臨糾結。”針對這些難題，他提出了“二維路徑”的概念，即一方面讓一部分有穩定就業和穩定住房的人，在自愿的基礎上落戶城市；另一方面為大量不能落戶和不想落戶的外來人口提供公共服務。
不同于對戶籍持“寬容”態度的“二維路徑”，中國（海南）改革發展研究院院長遲福林表示，“從今年開始戶籍制度改革需要加快，人口城鎮化要提升”，應當“以戶籍制度為重點來推動人口城鎮化進展”。他說，“去年我國城鎮化率達到54%，但戶籍人口城鎮化率只有36%”，“如今我國城鄉兩級戶籍制度還沒改變，農民工的稱號也沒有取消，戶籍制度改革有利于實現公平發展?！?/p>
關鍵詞二：宅基地制度
視角1 兩會提案議案
2015年2月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議審議通過了《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》的議案。
會議決定，授權國務院在北京市大興區、天津市薊縣等33個試點縣級行政區域，暫時調整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》中，關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。集體建設用地使用權將可被出讓，農村集體經營性建設用地入市被允許，被征地農民分享土地增值收益的比例也得到了提高，試點地區將對宅基地實行自愿有償的退出、轉讓機制。
土地問題是城鎮化建設中的核心問題，宅基地制度又是土地制度中的重要組成部分。伴隨著33個區域試點的推行，“兩會”代表委員就新型城鎮化將帶來的土地新機遇展開了熱議，其中，民革中央提交了編號為0301“深化土地制度改革，穩步推進城鎮化”，主題為“允許城市居民購買農村宅基地”的提案——這份提案也成為今年“兩會”國土資源部督辦的兩個重點提案之一。
民革中央認為，農村閑置的住房和土地既是巨大的發展資源，又可提高土地利用效率、增加農民收入，所以，要探索建立農村土地流轉市場體系，為構建城鄉統一的土地市場提供方法和途徑。提案建議，可考慮以推進農村建設用地上市改革為重點，在不違背土地規劃的前提下，允許城市居民購買農村宅基地，通過吸引社會各界的廣泛參與，達到既令農民獲益，又能促進城市建設發展，提高土地利用效率的效果。
視角2 部委（基于實踐經驗的）協商
在3月6日召開的政協“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”提案辦理協商會上，國土資源部副部長胡存智透露了當前土地改革實踐探索的新進展：目前，大概有10個省已經出臺或正在制定集體建設用地流轉的規章制度，國土部也正在研究制訂關于深入開展農村集體建設用地使用權流轉試點工作的指導意見，這個意見已經幾易其稿，希望能盡快出臺，形成在國家層面可以操作執行的政策意見，以促進農村集體建設用地進入土地市場，公開出讓。
不僅國土資源部，國家發改委、公安部、民政部等部委均有高層前來參加此次提案辦理協商會。與會的國家發改委副主任徐憲平表示，國家發改委正在調研的基礎上抓緊編制《城鎮化發展規劃》和《促進城鎮化健康發展的政策意見》。這些發展規劃和政策意見，將框定城鎮化進程中新的土地發展格局。
事實上，在33個試點區域議案通過、民革中央提案公布以前，就已經有多地在規劃政策上，對農村集體建設用地的入市做出了不同探索，比如：農業大省河南于2015年1月出臺措施，探索農村宅基地有償退出機制，要求各地市建立農村宅基地退出“資金庫”，對自愿退出宅基地且不再申請新宅基地的農民，給予一次性經濟補助；河北省委、省政府出臺的《關于全面深化農村改革的若干意見》，提出要堅持分類指導、有序推進農村土地制度改革，通過試點探索農村宅基地流轉、集體經營性建設用地入市，最大限度地激活農村土地資源等。
此外，經國務院、國土資源部批準，安徽蕪湖、江蘇蘇州、廣東深圳等地也都相繼開展了農村集體建設用地流轉試點。國土資源部政策法規司和其他相關部門，正在就地方試點形成的模式、經驗進行總結。
視角3 學者、專家觀點
“兩會”期間，中央農村工作領導小組副組長陳錫文接受訪談稱，如今正在進行的農村土地承包經營權確權登記頒證，使農民“敢于流轉，也敢于規模經營了”，國家的制度設計中對土地利用有非常明確的規定，僅靠宅基地入市很難直接改善農民生活，“縣城一個房子值多少錢，農民賣一個房子又值多少錢？賣完了你叫農民怎么去城里安家，缺的錢誰給？”他指出，“城鎮化是一個自然過程，農民家庭真正挪到城里，沒三四代做不到。”
針對現行的土地制度，全國人大代表、清華大學教授蔡繼明在“兩會”中提出了修改《憲法》第十條第一款“城市土地屬國家所有”的議案。蔡繼明分析，農村集體建設用地總量大概有16.5萬平方公里，其中至少70%是宅基地，真正屬于經營性建設用地的鄉鎮和村辦企業用地所占比例很小，約占10%。要使農村集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制的條件下，在城市建設中和國有土地同等入市、同權同價，從而建立城鄉統一的建設用地市場，使市場在土地資源配置中起到決定作用，涉及到對相關法律法規的修改，其中包括《土地管理法》、《城市房地產管理法》等。
蔡繼明說，十七屆三中全會上就曾有關于“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”的表述，但是數年來，該項工作進展緩慢，原因在于土地的征收條例、補償條例要以《土地管理法》為依據?！稇椃ā返谑畻l規定：“城市的土地屬于國家所有”，其他相關法律的制定也都以此為基礎，因此必須修改《憲法》中有關城市土地國有制的條款，“城市土地應該由單一的國家所有制改為國家、集體和個人所有的多元所有制”。即使是列入城市規劃圈的農地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式變成國有建設用地，而應該允許農民集體所有的農地直接轉變成經營性建設用地進入市場?！斑@樣修改之后，其他的一系列跟土地有關的法律法規才能夠相應修改，十八屆三中全會中建設城鄉統一的建設用地市場這樣一個精神才能夠得到貫徹?！?/p>
關鍵詞三：生態環境
視角1 政府態度
2015年3月4日，十二屆全國人大三次會議大會新聞發言人傅瑩就新《環保法》（即：《環保法修訂案》）實施等問題答記者問，指出我們國家以超快的速度進入工業化，同時也以超快的速度造成了環境的透支。環境問題已經成為當前社會普遍關注的一件大事，2014年4月24日，《環保法》完成了25年來的首次修訂，并已于2015年1月1日正式施行。
傅瑩表示，這部被稱為“史上最嚴的環保法”的新《環保法》，經全國人大常委會4次審議而出臺，“是‘有牙齒’的環保法，對污染‘零容忍’，懲治措施也是非常嚴格的?！北热?，依據新《環保法》，可以對違法企業按日計罰，可以查封、扣押，甚至責令其限產停產，可以對違法人員實施移送拘留，并對監管失職的行政人員做出行政問責。
傅瑩的發言代表著政府的決心，李克強總理所作的《政府工作報告》也將對環境污染的治理擺在重要位置。李克強指出，“環境污染是民生之患、民心之痛，要鐵腕治理”，“要嚴格環境執法，對偷排偷放者出重拳，讓其付出沉重的代價；對姑息縱容者嚴問責，使其受到應有的處罰?！?/p>
如何保護現有的生態環境？《政府工作報告》提出，“森林草原、江河濕地是大自然賜予人類的綠色財富，必須倍加珍惜”，“要推進重大生態工程建設，拓展重點生態功能區，辦好生態文明先行示范區，開展國土江河綜合整治試點，擴大流域上下游橫向補償機制試點，保護好三江源”，“擴大天然林保護范圍，有序停止天然林商業性采伐。2015年新增退耕還林還草1000萬畝，造林9000萬畝?！?/p>
保護生態環境與經濟發展并不相悖，《政府工作報告》在提及產業發展時，強調“要大力發展風電、光伏發電、生物質能，積極發展水電，安全發展核電，開發利用頁巖氣、煤層氣。控制能源消費總量，加強工業、交通、建筑等重點領域節能”，“積極發展循環經濟，大力推進工業廢物和生活垃圾資源化利用”。《報告》指出，我國節能環保市場潛力巨大，要把節能環保產業打造成新興的支柱產業。
視角2 全民關注
有與會人員做了現場統計，在3月4日的新聞發布會上，獲得提問機會的記者，每5個中至少有1個想提與新《環保法》有關的問題。記者們不僅關注政府對環境保護的態度，而且希望采訪到新上任的環境保護部部長陳吉寧，甚至陳吉寧以何種方式進入人民大會堂北大廳會場，都成為記者關注的焦點。
參與“兩會”的記者對環境問題發出了一系列追問，“兩會”期間，百姓對生態環境的關注也居高不下。以關鍵詞“法律＋有牙齒”在百度網頁搜索，結果達到近74萬條。來自淘寶網的數據：2月底至“兩會”開幕初期，環保相關產品的搜索量驟升，“兩會”開幕前一周，以“霧霾”為關鍵字搜索產品的指數環比增長10223.5%，“口罩”的搜索指數環比增長272.7%，“空氣凈化器”的搜索指數環比增長684.2%。
“兩會”委員、代表多來自不同地區、從事不同職業，在本屆“兩會”中，他們不約而同地對環保保持了較高的關注度——究其根源，正在于社會各界對環保工作的關注。全國人大代表、湖北經濟學院院長呂忠梅說，“‘牙齒’要有力，還得‘張開嘴’，需要制定配套的法律法規。‘長牙齒’就是要讓污染者付出代價，讓重度污染者的責任受到追究。”
有一些人大代表來自縣、地級市政府，他們一方面承載著所在地區民眾希望改善環境的期待，另一方面承受著經濟發展的壓力。很多地方的環境保護和經濟發展之間并沒有形成良性互動的關系，這些縣、市的政府領導人員在其代表身份和工作職責之間難以找到平衡點，為了GDP和就業，對于環保部門可處罰、關停污染企業的權責心態矛盾。
3月5日下午，人大常委會委員長張德江參加浙江代表團審議，第一個發言的省委書記夏寶龍開場即提到了水污染防治工作。張德江詳細詢問浙江省的有關情況后，反復強調保持山清水秀的價值和意義。同一天，在人民大會堂上海廳參加上海代表團審議的習近平總書記也對環境保護表示了格外的關注，他說，改善空氣質量“不能只靠借東風?。∈略谌藶??！?/p>
視角3 專家解讀
新就任的環保部長陳吉寧同時也是環保領域的專家，3月7日，十二屆全國人大三次會議新聞中心邀請陳吉寧就“全面加強環境保護”的相關問題回答中外記者的提問。
陳吉寧指出，當前我國的環境形勢仍然十分嚴峻，“表現在三個方面：一是環境質量差。霧霾的問題、水體富營養化的問題、地下水污染的問題、城市黑臭水體的問題等；二是生態損失比較嚴重，特別是水體的生態損失；三是由于產業布局不合理，大量的重化工企業沿河、沿湖、沿江的布局仍然帶來比較高的環境風險”，“環境問題已經成為我們實現全面小康的瓶頸問題”。
對于城鎮化進程中的城市生態環境問題，全國人大代表、全國人大財經委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻以京津冀為例發表了觀點，他表示，“我們寄希望于京津冀協同發展”，“在大氣污染方面必須要有聯防聯動的機制，在產業協調發展問題上亦需要共同努力。需要整個京津冀，乃至全國人民一道，來應對大氣污染。”
空氣無國界，環境無地域。正如陳吉寧在答記者問時所說，“治理霧霾，改善空氣情況，需要政府、企業和公眾形成合力，需要大家共同努力完成這樣一個艱巨的任務”，“環境污染治理是我們每個人的責任，我們應該從我做起、從現在做起、從身邊的小事做起，轉變那些對環境不友好的生活方式”，“每個人的貢獻就是對治理霧霾的貢獻。只有通過全社會共同的不懈努力，不做旁觀者，我們才能加快實現藍天常在這樣一個夢想”。
