以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2025年07月18日
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人物簡介：經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，曾任國務(wù)院發(fā)展研究中心研究人員；北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、北京中關(guān)村股份有限公司高級(jí)管理人員。
學(xué)術(shù)專長：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)
提問1：近期病逝的新加坡國父李光耀主導(dǎo)成立的裕廊工業(yè)園是亞洲最早的開發(fā)區(qū)之一。我國的開發(fā)區(qū)雖起步稍晚，但也已走過31年的歷程，開發(fā)區(qū)在我國以往的經(jīng)濟(jì)和城市化建設(shè)中扮演了什么角色？
鮑克：中國的開發(fā)區(qū)模式是從新加坡的裕廊工業(yè)園引入的，從1984年開發(fā)區(qū)創(chuàng)始到現(xiàn)在的31年時(shí)間里，開發(fā)區(qū)模式使中國成功實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，快速步入城市化軌道，取得了目前世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位，并成為中國制造的代名詞。以往，“開發(fā)區(qū)—工業(yè)化—城市化”的路徑是很多中國城市的發(fā)展之路。回顧過去的30多年，我們的城市化建設(shè)過程其實(shí)也是圍繞開發(fā)區(qū)不斷發(fā)展的過程。因?yàn)槌鞘谢陌l(fā)展過程必然涉及到產(chǎn)業(yè)的布局，而開發(fā)區(qū)就是產(chǎn)業(yè)的核心，有產(chǎn)業(yè)就會(huì)有就業(yè)、居住，而有了人氣才會(huì)有稅收的增長、服務(wù)業(yè)的出現(xiàn)、房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、土地財(cái)政的增加，這些都是支撐城市發(fā)展的基礎(chǔ)。圍繞著一個(gè)開發(fā)區(qū)，經(jīng)過十幾年的時(shí)間，就會(huì)發(fā)展出以該開發(fā)區(qū)為中心的一座小型城市，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)在過去基本可以看作是我國城市化的加速器。我們親眼見證了一個(gè)個(gè)開發(fā)區(qū)變成一個(gè)個(gè)城市產(chǎn)業(yè)內(nèi)核，這曾經(jīng)是城市化也是開發(fā)區(qū)最可持續(xù)的發(fā)展方式，而如果反過來先有土地政策、房地產(chǎn)業(yè)再去發(fā)展產(chǎn)業(yè)、發(fā)展開發(fā)區(qū)，恐怕就無法出現(xiàn)上述的聚集過程。
提問2：在我國整體經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)如火如荼的背景下，開發(fā)區(qū)所面臨的形勢發(fā)生了怎樣的變化？
鮑克：開發(fā)區(qū)的第一次轉(zhuǎn)型是從上世紀(jì)90年代末到2000年初開始的，這一時(shí)期發(fā)生了三件大事：一是開發(fā)區(qū)審批解禁，全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了開發(fā)區(qū)的大規(guī)模復(fù)制；二是增值稅的返還政策結(jié)束，土地財(cái)政起步；三是我國成功入世，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與高新區(qū)開始融合。目前我國正在經(jīng)歷的城鎮(zhèn)化過程已經(jīng)相對(duì)平穩(wěn)，這又使開發(fā)區(qū)面臨了一次新的轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)化建設(shè)背后涵蓋了方方面面的內(nèi)容，既包括城市的發(fā)展，也涉及到諸如環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域。同時(shí)我國的經(jīng)濟(jì)也面臨著轉(zhuǎn)型，這些都是我們以往沒有經(jīng)歷過的，因此我們的很多領(lǐng)域都將發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。
開發(fā)區(qū)是產(chǎn)業(yè)的載體，其主體是進(jìn)駐開發(fā)區(qū)的企業(yè)，但現(xiàn)在開發(fā)區(qū)越來越多、越做越大，企業(yè)卻越來越少。我們不難看到這樣的現(xiàn)象：年輕人鮮有創(chuàng)業(yè)的打算，因此新增企業(yè)數(shù)量不足，即使有新增的企業(yè)也大多活力不足；由于中國勞動(dòng)力成本的增加，對(duì)生態(tài)環(huán)境要求的提高，一些外資、民營資本亦在不斷向越南、馬來西亞、印尼等地轉(zhuǎn)移；中國的企業(yè)家們則在忙著移民，不再做企業(yè)新增。因此開發(fā)區(qū)的活力大為減弱，現(xiàn)在面臨“載體過剩，主體缺乏”的局面，這樣的情況我們第一次遇到，和30年前恰恰相反。
特別是最近十幾年，我們建設(shè)了國家級(jí)開發(fā)區(qū)、省級(jí)開發(fā)區(qū)、市級(jí)開發(fā)區(qū)，乃至基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都辦起了開發(fā)園區(qū)，開發(fā)區(qū)如此眾多，其弊端也是不言而喻的。首先是競爭問題，地方政府舉債建立了開發(fā)區(qū)，但整理出了新園區(qū)卻發(fā)現(xiàn)并沒有需求，于是政府把大量資源向開發(fā)區(qū)傾斜，大量的招商引資造成“撿到籃子都是菜”，各地之間互相爭項(xiàng)目、拼優(yōu)惠條件、甚至倒貼，這都是隱患。其次是政府主導(dǎo)過多的問題，作為經(jīng)營主體，開發(fā)區(qū)往往以公司的形式出現(xiàn)，但它既是公司又是政府和事業(yè)單位，這種三位一體的形式是一種獨(dú)創(chuàng)。開發(fā)區(qū)的指導(dǎo)方針是“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)營”，當(dāng)市場運(yùn)營能力不足時(shí)，公共政策傾斜所產(chǎn)生的土地和政策紅利必然能夠吸引企業(yè)，但這并非長久之計(jì)。第三是培育企業(yè)的能力不足的問題，開發(fā)區(qū)是載體，企業(yè)和人才是主體，一個(gè)沒有人氣的開發(fā)區(qū)是無法發(fā)展的，但靠簡單的招商并不能完全實(shí)現(xiàn)人氣的旺盛，只有靠培育新的市場主體——企業(yè)，才能夠從根本上實(shí)現(xiàn)真正的繁榮，希望在政府“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”政策的引導(dǎo)下，能出現(xiàn)大量的新生企業(yè)。但在目前情況下，開發(fā)區(qū)表現(xiàn)出的往往不是培育企業(yè)的能力，而是轉(zhuǎn)移和吸納企業(yè)的能力，如果不培育新的企業(yè)主體，只能造成企業(yè)向臨近更成熟、綜合要素成本更低、效率更高的開發(fā)區(qū)靠攏。對(duì)于開發(fā)區(qū)而言，如果還沿用前30年的發(fā)展模式，那么它的發(fā)展必然是不可持續(xù)的。在這樣的背景下，開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)刻不容緩。
提問3：您認(rèn)為開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)該如何進(jìn)行？
鮑克：開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型說起來容易，做起來卻會(huì)涉及多方面問題，不可能輕易實(shí)現(xiàn)。作為開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重中之重，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是減弱政府主導(dǎo)，提高市場配置資源的能力，走市場化道路，形成一批現(xiàn)代公司制的開發(fā)區(qū)專業(yè)運(yùn)營商。開發(fā)區(qū)從產(chǎn)生的那天起就帶著許多非市場化的東西，雖然在建設(shè)之初，開發(fā)區(qū)需要政府的扶持，但當(dāng)開發(fā)區(qū)建設(shè)由政府主導(dǎo)時(shí)，就出現(xiàn)了爭搶政策紅利、開發(fā)區(qū)越辦越多、范圍規(guī)劃越做越大、宏觀上出現(xiàn)資源的錯(cuò)配以及浪費(fèi)等問題，這些由于公共政策和體制原因而造就的問題也預(yù)示著開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型必須要有鐵腕。
開發(fā)區(qū)要持續(xù)存在，不可能永遠(yuǎn)是空間地域的擴(kuò)張，而應(yīng)考慮如何進(jìn)行產(chǎn)城融合。產(chǎn)城融合也是開發(fā)區(qū)未來的發(fā)展方向之一。開發(fā)區(qū)的發(fā)展必須營造宜居、宜業(yè)的環(huán)境。目前，很多開發(fā)區(qū)都是只有產(chǎn)業(yè)的“工業(yè)孤島”，甚至只見工廠不見住區(qū)、城鎮(zhèn)，這與公共服務(wù)跟不上有很大的關(guān)系，在一定程度上也影響了人才的引進(jìn)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，完善配套設(shè)施，拓展城市服務(wù)功能，提供安居基礎(chǔ)保障，都能夠?qū)崿F(xiàn)開發(fā)區(qū)與城市、人之間的良性互動(dòng)。
而無論開發(fā)區(qū)如何轉(zhuǎn)型，其發(fā)展都必須是有機(jī)的，須將追求速度轉(zhuǎn)變?yōu)樽非筚|(zhì)量、將政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋鲗?dǎo)、將同質(zhì)競爭轉(zhuǎn)變?yōu)椴町惢l(fā)展、將硬環(huán)境見長轉(zhuǎn)變?yōu)檐洯h(huán)境取勝。
提問4：您認(rèn)為開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型如何對(duì)接我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重新布局？
鮑克：在眾多區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中，我認(rèn)為首要的是“一帶一路”政策。“一帶一路”戰(zhàn)略提倡讓中國的企業(yè)走出去，但走出去需要有載體，從而使“中國制造”有良好的發(fā)展環(huán)境，開發(fā)區(qū)正是產(chǎn)業(yè)和企業(yè)群走出去的載體。在開發(fā)區(qū)發(fā)展上，中國已經(jīng)走在了世界前列，那么在“一帶一路”的戰(zhàn)略中，開發(fā)區(qū)作為重要的實(shí)現(xiàn)抓手，必將在產(chǎn)融結(jié)合、區(qū)域和企業(yè)的結(jié)合、承載產(chǎn)業(yè)群方面發(fā)揮重要的作用。在南美、西亞等地區(qū)，我們國家已經(jīng)開始布局園區(qū)出口，在這一過程中，開發(fā)區(qū)和當(dāng)?shù)氐某鞘薪Y(jié)合，營造一個(gè)獨(dú)特的企業(yè)發(fā)展環(huán)境，這對(duì)中國的企業(yè)走出去，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“一帶一路”國家戰(zhàn)略，會(huì)起到非常獨(dú)特的作用。
