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2025年07月18日
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本期顧問:郭光磊
人物簡介：北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心黨組書記、主任
提問1：有觀點認為，造成我國耕地資源匱乏的一個重要因素就是農(nóng)村建設(shè)用地的粗放利用。您是否同意這個說法？
郭光磊：造成我國耕地資源匱乏的原因是多方面的，既有自然因素也有人為因素。首先，山區(qū)多、平原少的地形特征是導(dǎo)致耕地資源匱乏最根本的自然限制因素。我國地形地貌復(fù)雜多樣，山區(qū)面積廣闊，占全國國土總面積的三分之二，包括山地、丘陵和比較崎嶇的高原。山區(qū)地形崎嶇，土壤肥力等資源條件較差，不適于耕種。適合開墾為耕地的平原區(qū)面積小，僅占12%，且主要分布于我國經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)。其次，自然災(zāi)害的損毀、生態(tài)退耕、閑置拋荒、粗放型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟造成的耕地浪費，也是造成耕地資源短缺的重要原因。再次，隨著我國城市化進程的快速推進，城市用地擴張也占用了近郊大量的土地，主要是耕地。
農(nóng)村建設(shè)用地的粗放利用是不容忽視的事實。與城市建設(shè)用地相比，農(nóng)村建設(shè)用地利用缺少系統(tǒng)的規(guī)劃和有效的監(jiān)管，造成宅基地和產(chǎn)業(yè)用地分布散亂，違法占地特別是占用耕地現(xiàn)象嚴重，土地利用粗放，導(dǎo)致人口、資源、環(huán)境矛盾日趨尖銳。以北京市為例，上世紀80年代為發(fā)展村集體經(jīng)濟，各村“村自為戰(zhàn)”，在村里選擇沿路的、地塊平整的土地建工業(yè)大院，發(fā)展了大量“小散低”的企業(yè)，形成了“村村點火、戶戶冒煙”的發(fā)展格局。這些企業(yè)用地多數(shù)沒有合法的手續(xù)，亂圈亂占、未批先建、少批多占等現(xiàn)象普遍存在，既浪費了耕地資源，也沒有給農(nóng)民帶來應(yīng)有的收益。針對這一現(xiàn)狀，迫切需要通過農(nóng)村建設(shè)用地資源的集約利用，改變土地粗放利用方式，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的有序開發(fā)，改善農(nóng)村社會環(huán)境，促進農(nóng)民增收。
提問2：農(nóng)村建設(shè)用地要達到集約利用亟須解決哪些問題？
郭光磊：農(nóng)村建設(shè)用地可分為兩大類，一類是宅基地，一類是集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也就是通常說的工業(yè)大院。宅基地對農(nóng)民來說具有重要的意義，是農(nóng)民“安身立命”的最后一道保障，當(dāng)前條件下不適合對宅基地進行大規(guī)模的遷并，在農(nóng)村社會保障體系發(fā)育完善的前提下，可適當(dāng)探索宅基地集約利用和有償退出機制。近期應(yīng)以農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地為切入點，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展為抓手，推進農(nóng)村建設(shè)用地的集約利用。
在此過程中，亟須處理好以下幾方面的問題：一是明確集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體建設(shè)用地集約利用主體。建立健全集體經(jīng)濟組織法律體系，賦予集體經(jīng)濟組織合理的法人地位。二是統(tǒng)籌利用農(nóng)村建設(shè)用地。推進土地確權(quán)頒證工作，實現(xiàn)集體土地與國有土地同地同權(quán)同價。打破村與村之間的發(fā)展壁壘，借助“三規(guī)合一”，科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鎮(zhèn)域甚至區(qū)縣范圍內(nèi)的建設(shè)用地資源，將建設(shè)用地資源集中到級差地租高的區(qū)域，實現(xiàn)規(guī)模效益。三是為農(nóng)村建設(shè)用地集約利用提供有力的資金支持。目前集體經(jīng)濟組織多以地租收入為主要經(jīng)濟來源，資金實力不足，需要拓寬資金來源，形成多元化資金保障模式。四是探索與農(nóng)村資源稟賦相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。改變當(dāng)前農(nóng)村企業(yè)“小散低”、同質(zhì)化嚴重的發(fā)展現(xiàn)狀，根據(jù)村莊的資源條件，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所搭建市場化的招商平臺，引入休閑農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等高端農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。五是建立合理的收益分配機制。在國家、集體、企業(yè)和農(nóng)民之間合理分配集體土地集約利用增值收益，保障農(nóng)民權(quán)益并實現(xiàn)農(nóng)民增收。
提問3：要實現(xiàn)集體土地集約利用，資金是關(guān)鍵，您認為應(yīng)如何解決農(nóng)村集體土地開發(fā)資金問題？
郭光磊：通過搭建多元化融資平臺，解決集體土地開發(fā)資金問題。一是實現(xiàn)集體土地上房屋的抵押融資。推進土地確權(quán)頒證工作，確立農(nóng)民對集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)；建立三權(quán)分離的土地使用制度，實現(xiàn)集體土地“房地分離”，允許集體土地上的房屋以未來預(yù)期收益進行抵押融資。二是政府投資支持啟動資金和配套設(shè)施建設(shè)。加強農(nóng)村信貸支持力度。由財政撥款成立專項資金，解決集體建設(shè)用地上的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套建設(shè)問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化。三是培育集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟功能。開展農(nóng)村內(nèi)部資金互助，由鄉(xiāng)里組織成立小額貸款公司，調(diào)動農(nóng)村閑置資金。這樣做既解決了富裕村資金利用效率低的問題，又解決了資源條件一般的村貸款難的問題。四是有條件地允許社會資本進入農(nóng)村。在保證農(nóng)民對集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，社會資本以資金入股方式與集體經(jīng)濟組織合作開發(fā)集體土地，獲得集體土地上房屋的所有權(quán)。五是綜合運用各項資金扶持政策。農(nóng)村集體建設(shè)用地集約利用項目屬于土地綜合整治項目，可爭取土地整治專項資金、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整資金、棚戶區(qū)改造資金、生態(tài)補償資金、片林建設(shè)資金等現(xiàn)有多項資金的支持。六是政府出臺稅費減免等政策。對集體經(jīng)濟組織通過土地集約利用獲得的收益過程中涉及的相關(guān)稅費給予減免或優(yōu)惠。
提問4：在集體土地集約利用的過程中，如何讓利于民，保證農(nóng)民的利益？
郭光磊：集體土地集約利用必須以切實保障廣大農(nóng)民的合法權(quán)益為前提，實現(xiàn)農(nóng)民增收。一是確保農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織是集體土地集約利用的主體。明確農(nóng)民是集體土地集約利用的受益主體，各村集體經(jīng)濟組織成員作為集體建設(shè)用地所有權(quán)主體享受土地集約利用收益；組建鄉(xiāng)聯(lián)社作為集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，各村集體經(jīng)濟組織以集體土地使用權(quán)入股，將各村的集體土地使用權(quán)證變更到鄉(xiāng)聯(lián)社；社會投資企業(yè)僅獲得集體土地經(jīng)營權(quán)和地上物的所有權(quán)。二是制定合理的收益分配制度。在政府、社會投資企業(yè)、集體和農(nóng)民之間確定合理的收益分配關(guān)系。社會投資企業(yè)獲得市場合理利潤，投資企業(yè)與聯(lián)營公司以協(xié)議方式分享經(jīng)營收益，聯(lián)營公司內(nèi)部根據(jù)各村股權(quán)比例分配收益，實現(xiàn)地利共享。三是讓農(nóng)民參與集體土地開發(fā)經(jīng)營。開展培訓(xùn)，提高農(nóng)民對集體土地集約利用的了解和重視程度。依法履行民主程序，在集體土地集約利用過程中的集體土地使用權(quán)變更等環(huán)節(jié)，召開村集體經(jīng)濟股東代表大會和社員代表大會，必要時召開各級人民代表大會，形成民主決議。四是加強土地集約利用的監(jiān)督。鄉(xiāng)聯(lián)社建立完善的董事會和監(jiān)事會制度，獨立行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保集體經(jīng)濟組織成員對集體土地集約利用行為實行有效監(jiān)督。同時，發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)管部門的作用，加強對集體土地經(jīng)營開發(fā)、收益分配等環(huán)節(jié)的監(jiān)管。
