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2025年09月02日
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■“十三五”規(guī)劃前瞻之八
《經(jīng)濟參考報》記者獲悉，城鎮(zhèn)化仍是“十三五”發(fā)展的重點，但在新經(jīng)濟常態(tài)下，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展將不再一味追求速度的發(fā)展，不再簡單地將城鎮(zhèn)化看作經(jīng)濟發(fā)展手段，城鎮(zhèn)化率不再是拉動GDP的硬指標，而是真正從造房建城轉(zhuǎn)向以人為核心。這意味著，“十三五”期間城鎮(zhèn)化將從速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。
潛力 城鎮(zhèn)化進程還將繼續(xù)
“中國城鎮(zhèn)化進程取得了巨大成功?！苯?，聯(lián)合國副秘書長、人居署執(zhí)行主任華安·克洛斯來訪中國時表示，中國政府僅用了37年時間，便使7億人口脫離貧困，這是史無前例的。
對此，中國社會科學(xué)院院長王偉光表示，中國進入改革開放時期已經(jīng)有37年的時間。受惠于農(nóng)村的改革與發(fā)展，伴隨著工業(yè)化進程的加速，中國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程，城鎮(zhèn)化率從1978年的17%提升到2014年的54.77%。
“城鎮(zhèn)化的快速推進，吸納了大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置效率，推動了國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，帶來了社會結(jié)構(gòu)變革，促進了城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升，取得的成績舉世矚目?！蓖鮽ス庹f。
王偉光認為，中國多年實踐充分證明，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，是解決農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是促進社會全面進步的必然要求。這也意味著在新經(jīng)濟常態(tài)下，城鎮(zhèn)化依然是重要推進點。
一直致力于研究城鎮(zhèn)化的國家發(fā)改委城市和小城市改革發(fā)展中心主任李鐵也同意以上觀點。他指出，目前戶籍人口城鎮(zhèn)化率不足40%，統(tǒng)計常住人口城鎮(zhèn)化率為53%，城鎮(zhèn)化率遠未到飽和階段。
王偉光同時指出，城與鄉(xiāng)作為兩種不同的經(jīng)濟社會空間形態(tài)，具有不同的自然屬性、不同的人口分布和不同的社會功能。與此同時，城與鄉(xiāng)又具有諸多方面的互補性和共生性，承載著同等重要的價值，實現(xiàn)兩者有機結(jié)合、協(xié)同發(fā)展是可能的，也是必須的。但是必須承認在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下，城鎮(zhèn)發(fā)展以犧牲農(nóng)村發(fā)展為代價，導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進程中出現(xiàn)城鄉(xiāng)的分割、分化等問題。中國雖然沒有出現(xiàn)在世界其他國家和地區(qū)曾經(jīng)廣泛存在的長期城鄉(xiāng)對立、大量城市貧困、嚴重農(nóng)村破敗等問題，但是也存在一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾。
“十三五”規(guī)劃專家組成員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾日前也表示，過去我國城鎮(zhèn)化心情過急，發(fā)展目標設(shè)置超過正常合理速度，對城市定位太全，且管理方式瞬息萬變，因此造成了空城、鬼城等現(xiàn)象。
因此，薛瀾認為，未來城鎮(zhèn)化將不再簡單地將城鎮(zhèn)化看作經(jīng)濟發(fā)展手段，其本質(zhì)是人的全面現(xiàn)代化、人類社會與自然和諧的現(xiàn)代化。
提質(zhì) 人口城鎮(zhèn)化建設(shè)成重點
值得注意的是，雖然根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，2020年常住人口城鎮(zhèn)化率要達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，但據(jù)多個專家表示，“十三五”期間將弱化城鎮(zhèn)化率增速指標，轉(zhuǎn)而加強人口城鎮(zhèn)化的建設(shè)。
此前，數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)化率在“十一五”期間每年提高1.39個百分點，“十二五”前四年平均每年提高1.21個百分點，經(jīng)歷了快速上漲階段。而從2020年城鎮(zhèn)化比重達到60% 的目標來看，未來幾年該比重每年需要提高0.87個百分點。這意味著城鎮(zhèn)化速度將有一定改變。
“十三五”規(guī)劃專家組成員、中國社會科學(xué)院副院長蔡昉日前也指出，在未來人口紅利的變化下，我國城鎮(zhèn)化增速將會減緩。據(jù)介紹，16歲至19歲的農(nóng)村初中畢業(yè)到高中畢業(yè)以及肄業(yè)的這批人是外出打工的主要人群。但目前來看，該階段人群于2014年達到峰值后，將出現(xiàn)負增長，這也意味著農(nóng)村外出打工人群增速將降低。數(shù)據(jù)顯示，2005年至2010年期間，外出農(nóng)民工每年增長速度為4%，但到2014年該增速僅為1.3%，2015年從目前來看甚至降至0.1%。
“過去常住人口城鎮(zhèn)化率基本是靠農(nóng)民工支撐，在過去10年，農(nóng)民工對城鎮(zhèn)化率的貢獻大約四分之一。”蔡昉介紹，從2010年起中國的勞動年齡人口變成負增長，人口撫養(yǎng)比不斷提高，人口紅利消失了。過去人口紅利靠農(nóng)村剩余勞動力和農(nóng)村更高的生育率產(chǎn)生的青少年增量來補充勞動力市場供給。但農(nóng)村青少年人口的負增長，必然導(dǎo)致農(nóng)民工外出增長速度的顯著減緩。相應(yīng)地，也一定會使城鎮(zhèn)化速度大大減緩，進一步降低中國經(jīng)濟增長速度。
而認為城鎮(zhèn)化增速將減緩的不僅僅是蔡昉，中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱也表示，城鎮(zhèn)化率超過50%的拐點后，已經(jīng)出現(xiàn)減速趨勢，城鎮(zhèn)化的發(fā)展意愿出現(xiàn)下降。數(shù)據(jù)顯示，2013年，中國60歲以下老齡人口比例在全國為14.9%，在城市為12.8%，農(nóng)村60歲以下老齡化率為17.1%。
而城鎮(zhèn)化降速下降，表明我國城鎮(zhèn)化將迎來提質(zhì)階段。華安·克洛斯便指出，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展逐漸由工業(yè)化驅(qū)動轉(zhuǎn)向由知識驅(qū)動，下一階段的城鎮(zhèn)化政策重點應(yīng)由土地轉(zhuǎn)向人民福祉。“中國公民定將要求擁有更高的生活質(zhì)量，而非僅僅是數(shù)量。”
克洛斯認為，從長遠來看，中國的中小型城市將有所增加。屆時，大城市居民將更多搬回中小城市定居，以獲得更好的生活質(zhì)量，同時還能享受現(xiàn)代知識所帶來的便捷。
轉(zhuǎn)型 將改變房地產(chǎn)主導(dǎo)理念
對于城鎮(zhèn)化未來的方向，可以確定的是，將一改過去以房地產(chǎn)發(fā)展為主導(dǎo)的思想。對此，李鐵指出，過去城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是由地方政府與企業(yè)家雙重推動，導(dǎo)致部分地區(qū)房地產(chǎn)過熱，出現(xiàn)嚴重的結(jié)構(gòu)性過剩。因此，此前的城鎮(zhèn)化只重地上，輕視地下，只重短期，輕視長遠，只重表面，忽視內(nèi)在。
“但這種粗放型發(fā)展模式并不可持續(xù)?！崩铊F指出，在調(diào)查的很多三四線城市中，包括部分二線城市，都出現(xiàn)房地產(chǎn)過熱現(xiàn)象。2014年以來，因過去的集中發(fā)展，這些城市房地產(chǎn)庫存嚴重積壓。與此同時，因存量房的積壓，有的城市甚至一畝土地也未能賣出，這也使嚴重依賴土地的地方政府財政大幅收縮，發(fā)展受到了嚴重的限制。上述現(xiàn)象均表明，在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的增長模式面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。
全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員辜勝阻也表示，在我們過去的城鎮(zhèn)化進程中，政府過度主導(dǎo)城市的發(fā)展方式，未來將要轉(zhuǎn)向市場驅(qū)動型的城鎮(zhèn)化。
辜勝阻表示，我們現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展得益于廉價的土地，特別是工業(yè)用地非常廉價。然而，土地紅利帶來很多的后遺癥，特別是今年我們能夠看到土地財政出讓金大幅下降，表明我們嚴重過度依賴土地財政的城鎮(zhèn)化不可持續(xù)。
因此，辜勝阻認為，城鎮(zhèn)化要從政府過度主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場驅(qū)動型，要和工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。
王偉光則表示，基于對過去30多年城鎮(zhèn)化快速發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)的深刻總結(jié)，未來城鎮(zhèn)化將是以人的城鎮(zhèn)化核心，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平，以體制機制創(chuàng)新為保障，通過改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Α?/p>
