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2025年07月18日
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中國農(nóng)業(yè)改革最近的進(jìn)展看起來不是很順利。糧食臨時(shí)收儲政策、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體政策、土地確權(quán)政策等一系列政策在最近糧食價(jià)格劇烈波動的背景之下出現(xiàn)了一系列問題。這些政策的出發(fā)點(diǎn)都是為保護(hù)農(nóng)民作想，但是為什么這些政策在糧食價(jià)格波動之下就出現(xiàn)了問題？此時(shí)，我們必須要對農(nóng)業(yè)政策問題做一個全面的整理和反思。
糧價(jià)波動引發(fā)的政策風(fēng)險(xiǎn)
農(nóng)業(yè)政策制定存在多重目標(biāo)，一般主要目標(biāo)包括：(1)保障糧食安全供給；(2)確保農(nóng)民收入增加；(3)維持農(nóng)村美好環(huán)境功能(經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱為“多面功能”)等。
傳統(tǒng)意義上，中國政府把“保障糧食安全供給”放在優(yōu)先地位，即所謂的“以糧為綱”。如果既滿足“以糧為綱”，又同時(shí)兼顧“增加農(nóng)民收入”的功能，最好的政策就是對糧食進(jìn)行價(jià)格支持。高糧價(jià)既能促進(jìn)農(nóng)民增加產(chǎn)出，又能增加農(nóng)民收入，一箭雙雕。
這樣的政策20世紀(jì)60年代在日本和歐洲廣為流行。在國際糧食價(jià)格很高的時(shí)候，這樣政策的財(cái)政負(fù)擔(dān)很小，而且對生產(chǎn)的刺激有限。但是，如果國際糧食價(jià)格變得很低的時(shí)候，由于補(bǔ)貼的剛性，價(jià)格差加大，財(cái)政負(fù)擔(dān)會越來越重。歐盟在1984年對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)曾經(jīng)超過歐盟總預(yù)算的72%，這導(dǎo)致了歐盟農(nóng)業(yè)政策在2003年“脫鉤”的市場化改革。
糧食價(jià)格波動對社會福利的傷害很大。糧價(jià)過高，容易傷害城市消費(fèi)者，尤其是城市貧民。如果糧價(jià)過低，又會傷害農(nóng)民，所謂“谷賤傷農(nóng)”。但是，由于自然災(zāi)害以及金融市場投機(jī)等因素影響，國際糧價(jià)波動在所難免。
國際糧食價(jià)格從1990年開始一直處于上升周期，直到最近的2013年。中國正好在這個周期中導(dǎo)入了糧食保護(hù)價(jià)敞開收購，收購價(jià)和國際糧價(jià)同步上升。但是國際糧價(jià)在2013年開始全面下跌，到2015年中國國內(nèi)糧食收購價(jià)格開始全面高于國際市場價(jià)格50%，有些產(chǎn)品甚至是國際價(jià)格的兩倍以上。后果就是國產(chǎn)糧食庫存和進(jìn)口糧食同時(shí)不斷增加。庫存和補(bǔ)貼成本使得財(cái)政負(fù)擔(dān)非常沉重。
在這樣的背景下，最近政府不得不降低收購價(jià)。這帶來了一系列的政策后果。
現(xiàn)有的很多農(nóng)業(yè)改革都是基于高糧價(jià)基礎(chǔ)上的。首先，糧食價(jià)格下降傷害了農(nóng)民收入增加。其次，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)。
因?yàn)榇蠹翌A(yù)期糧食價(jià)格高企，很多種田大戶或者企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)行大規(guī)模種植。現(xiàn)在糧食價(jià)格下跌，這些種田大戶損失很大。由于地租是在預(yù)期糧價(jià)較高的情況下制定的，很多承包人無法支付地租，有些地方甚至出現(xiàn)了跑路的現(xiàn)象。
因?yàn)檫@次的市場風(fēng)險(xiǎn)過大，會造成投資者很大的心理沖擊，會讓很多投資者對農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)有重新認(rèn)識，導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)抵押等一系列政策推進(jìn)受阻。
農(nóng)地確權(quán)要有“歷史的耐心”
中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)在遇到的問題在歐洲早就發(fā)生了，所以有了歐洲2000年后的“共同農(nóng)業(yè)政策改革”。這次中國糧價(jià)下跌也是一個契機(jī)，中國的農(nóng)業(yè)政策有必要進(jìn)行一次根本性的再思考。
農(nóng)業(yè)不同于其它產(chǎn)業(yè)，它有兩個特征：季節(jié)性和高風(fēng)險(xiǎn)性。在現(xiàn)階段，即使科技非常發(fā)達(dá)，這兩個特征也不能完全克服。為了對抗勞動強(qiáng)度的季節(jié)性和高風(fēng)險(xiǎn)性，世界上各國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營都是以家庭為主體。美國如此，歐洲如此，日本如此，非洲還是如此。以美國2007年的農(nóng)業(yè)普查結(jié)果為例：全美國2204792農(nóng)場中，87%為個人或者家庭農(nóng)場，8%為農(nóng)民合伙農(nóng)場，4%為企業(yè)經(jīng)營農(nóng)場，1%為其它形式的合作農(nóng)場。
如果接受這樣的現(xiàn)實(shí)，國家就不應(yīng)該鼓勵推廣“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”。
但是我們必須承認(rèn)，中國農(nóng)業(yè)未來必須擴(kuò)大規(guī)模才能自立。現(xiàn)有的生產(chǎn)規(guī)模太小。但是如果采取“農(nóng)地確權(quán)”，鼓勵農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可能操之過急。我們要有“歷史的耐心”去解決這個問題。
即使沒有法律意義上的“確權(quán)”，農(nóng)村任何一塊土地的使用權(quán)都是明確的。在現(xiàn)有法律體系下，即使確權(quán)，也沒有對農(nóng)民的土地所有權(quán)增加多少保護(hù)。有人認(rèn)為土地確權(quán)后可以通過銀行抵押等手段獲得金融資助，從其它國家的經(jīng)驗(yàn)來說，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押鮮有成功的例子。俄羅斯在20世紀(jì)90年代實(shí)行土地私有化的一個目的就是想用土地抵押獲得貸款，但是基本上所有金融機(jī)構(gòu)都不接受土地抵押。1995年坦桑尼亞在美國和歐盟的資助下實(shí)行土地確權(quán)，其一個主要目的也是希望農(nóng)民通過抵押土地所有權(quán)來獲得貸款，但基本沒有銀行接受抵押。其根本原因是：農(nóng)地不能移動，且農(nóng)業(yè)收益較低，風(fēng)險(xiǎn)很高。
如果現(xiàn)在確權(quán)，短期內(nèi)會把土地的成本顯在化，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。從長期來說，隨著城市化的推進(jìn)，造成“人地分離”的情況，為未來的土地流轉(zhuǎn)兼并造成很大的法律問題。
現(xiàn)有的農(nóng)地集體所有制，其實(shí)是一個很好的制度安排。從長久來說，隨著城市化和農(nóng)民的凋零，農(nóng)民人數(shù)會越來越少，通過自然調(diào)整達(dá)到擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模是水到渠成的事情。在三十年后，農(nóng)村人口趨于穩(wěn)定后，實(shí)行土地確權(quán)肯定要比現(xiàn)在好！
筆者今年有幸擔(dān)任世界銀行下屬的“非洲農(nóng)業(yè)研究論壇”的首席顧問(leading consultant)，對非洲土地制度進(jìn)行了一些研究。20世紀(jì)90年代歐美國家在非洲推行的土地確權(quán)制度基本失敗了。現(xiàn)在世界銀行開始反思這樣的政策。非洲土地在傳統(tǒng)的制度安排下，集體所有，村長按照人口狀況在村內(nèi)實(shí)行動態(tài)分配。但是一旦確權(quán)后，土地所有權(quán)(使用權(quán))的變更需要到很遠(yuǎn)的登記中心，需要等待很長時(shí)間，花費(fèi)很多經(jīng)費(fèi)，準(zhǔn)備很多材料才能變更。這經(jīng)常會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)耕作錯過季節(jié)性。非洲人口的出生率和死亡率都很高，人口處于動態(tài)變化中，法定確權(quán)不一定是很好的制度。確權(quán)最好要等到農(nóng)村人口穩(wěn)定之后！
同理，中國的農(nóng)村人口也處于快速變化中，很多人在轉(zhuǎn)移到城市，留下來的在老去。如果現(xiàn)在確權(quán)，不一定是有效率的行為。對于農(nóng)業(yè)改革，我們要有“歷史的耐心”！
老年農(nóng)民凋零后，土地自然會流轉(zhuǎn)兼并
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，中國農(nóng)業(yè)問題包含了三個要素：糧食，農(nóng)民，土地。農(nóng)民和土地的結(jié)合，生產(chǎn)出了糧食。這三個要素描述了中國農(nóng)業(yè)的三個基本政策：“以糧為綱”，“以民為本”，以及“農(nóng)地集體所有”。這三者之間有時(shí)存在不一致。
傳統(tǒng)意義上的“以糧為綱”，不顧一切滿足糧食自給的政策，在中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之后，遇到了很大的挑戰(zhàn)。以大規(guī)模補(bǔ)貼和價(jià)格支持為政策手段的支持政策，使得現(xiàn)有的土地生產(chǎn)力已經(jīng)趨于極限，大量施用化肥農(nóng)藥導(dǎo)致了嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)污染：包括空氣，土壤和水污染等。
2014年中國全年糧食產(chǎn)量為6.07億噸，但進(jìn)口大豆總量為7140萬噸。看上去只占產(chǎn)量的12%左右。但是考慮到大豆的產(chǎn)量只有小麥等主糧的1/3。這就是說中國進(jìn)口了耕地面積36%左右的大豆。糧食自給自足已經(jīng)不可能，所以中國政府改變口號為“保證口糧自給”。政策的改變對中國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是一件好事。
當(dāng)然，糧食安全需要維持，但是需要通過完全自給來實(shí)現(xiàn)嗎？其實(shí)不然。國家在糧食價(jià)格政策上應(yīng)該減少扭曲。按照市場價(jià)格，收購適量的儲備糧。同時(shí)，應(yīng)該學(xué)習(xí)歐洲的經(jīng)驗(yàn)，把支持農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，以土地或者人頭分發(fā)到農(nóng)民手中。這樣農(nóng)民能夠得到更多的補(bǔ)貼。
中國歷代的統(tǒng)治者都知道國家要“以民為本”。從農(nóng)民角度來說，中國農(nóng)村現(xiàn)在基本沒有青壯年勞動力，他們已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城市，或者在城市打工，剩下的基本是老人在從事農(nóng)業(yè)。由于城市文化和農(nóng)村文化的差異，這些農(nóng)民無法融入城市生活，他們大部分都會在農(nóng)村慢慢凋零。由于計(jì)劃生育政策，對于農(nóng)民來說，他們中的很多人都只有1個孩子，最重要的就是養(yǎng)老送終問題。這才是中國農(nóng)村最重要的問題。政府應(yīng)該支持每村都要建立養(yǎng)老院，由老人，集體和國家共同出資，實(shí)現(xiàn)他們互助養(yǎng)老，使這些農(nóng)民在辛苦一輩子后，即使子女不在身邊也能夠在國家的照顧下有尊嚴(yán)地離去。
至于土地，如上所述，現(xiàn)有的“土地集體所有制”是一個很好的制度，在青壯年轉(zhuǎn)移到城市，而老年農(nóng)民凋零后，土地自然會流轉(zhuǎn)兼并，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模自然會擴(kuò)大。土地確權(quán)并不是急于現(xiàn)在就完成，最好等到農(nóng)村人口數(shù)量趨于穩(wěn)定后實(shí)施。
中國農(nóng)業(yè)改革的順序應(yīng)該是：農(nóng)民，糧食和土地。對于農(nóng)業(yè)改革，我們要有歷史的耐心，不可能畢其功于一役。
