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2025年09月02日
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“南工北農(nóng)”的主體功能分區(qū)經(jīng)過７年實踐取得了總體性的成功。隨著時間的推移，地處長株潭都市群核心地帶、擁有中南地區(qū)樞紐空港、京廣滬昆高鐵交會樞紐、中部地區(qū)罕見城市湖泊松雅湖的長沙縣，正面臨新一輪的挑戰(zhàn)：如何又好又快地推進空港經(jīng)濟圈、高鐵經(jīng)濟圈、環(huán)松雅湖等特殊功能地帶的經(jīng)濟社會發(fā)展?
以空港經(jīng)濟為例，成都、武漢、鄭州的空港經(jīng)濟區(qū)都是副省級領(lǐng)導領(lǐng)銜的管委會，以利于與國家民航主管機構(gòu)、國內(nèi)外航空公司和物流公司溝通協(xié)商。長沙空港目前已是中南地區(qū)起降架次最高的空港，在省市一級尚未設立空港經(jīng)濟平臺的時候，難道讓空港所在的黃花鎮(zhèn)來謀劃臨空經(jīng)濟嗎? 長沙縣為了最大限度地支持這個全省也是整個長株潭城市區(qū)對外門戶的發(fā)展，以一位縣委常委領(lǐng)銜，抽調(diào)規(guī)劃、商務等方面的精兵強將組建空港功能區(qū)，對接民航主管部門和航空公司、物流公司，空港城健康快速地起步了。
2013年12月，長沙縣委、縣政府，在“南工北農(nóng)”分區(qū)發(fā)展理念的基礎上，大膽提出了按功能區(qū)發(fā)展城市主體功能，并由此開展體制機制改革的想法，并向省發(fā)改委呈報了《關(guān)于全力支持長沙縣功能分區(qū)體制機制改革創(chuàng)新工作的請示》。2014年11月7日省發(fā)改委明確表示原則同意功能分區(qū)的工作方案，并要求盡快啟動、先行先試。長沙縣為此成立了功能區(qū)建設工作領(lǐng)導小組，并聘請省社科院編制了《長沙縣功能區(qū)整體規(guī)劃》，進一步細化實施方案，確保功能區(qū)建設各項工作加快推進。正是這一年12月13日，中央經(jīng)濟工作會議提出：“要繼續(xù)深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策，縮小政策單元，重視跨區(qū)域、次區(qū)域規(guī)劃，提高區(qū)域政策精準性，按照市場經(jīng)濟一般規(guī)律制定政策。堅定不移實施主體功能區(qū)制度，使自然條件不同區(qū)域按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展。”顯然，如果不是長期關(guān)注城市功能的發(fā)展，深思熟慮地研判體制機制，單靠領(lǐng)會中央意圖來搞改革是不可能有如此巧合的。
1.“南工”地區(qū)進一步細分
實行功能區(qū)發(fā)展是“一縣兩區(qū)、南工北農(nóng)”發(fā)展理念的演進和升華，有利于統(tǒng)籌各方資源、最大限度釋放生產(chǎn)力和形成強大的區(qū)域帶動力。根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局定位，在不改變與長沙市行政隸屬關(guān)系、不改變經(jīng)開區(qū)現(xiàn)有運行模式、不涉及行政區(qū)劃調(diào)整的基礎上，把縣域科學劃分為國家級長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（即先進制造業(yè)區(qū)）、黃興會展經(jīng)濟區(qū)、松雅湖（星沙）中央商務區(qū)、長沙臨空經(jīng)濟區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)（長沙縣國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)）五大功能區(qū)：
長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)：突出發(fā)展工程機械、汽車及零部件、電子信息等先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，以及新材料、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，加快推動食品飲料等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快推進產(chǎn)城融合，打造國家級先進制造業(yè)中心。
黃興會展經(jīng)濟區(qū)：緊緊抓住湖南省打造現(xiàn)代服務業(yè)示范區(qū)的機遇，爭取將該功能區(qū)納入全省現(xiàn)代服務業(yè)總體規(guī)劃，并依托武廣高鐵站和長沙國際會展中心，大力發(fā)展會展經(jīng)濟、專業(yè)市場、樓宇經(jīng)濟、總部經(jīng)濟、文化旅游、金融創(chuàng)新、現(xiàn)代物流、電子商務、服務外包等現(xiàn)代新興服務業(yè)，著力打造全省現(xiàn)代服務業(yè)高地和核心增長極。
松雅湖中央商務區(qū)：以松雅湖片區(qū)的總部經(jīng)濟、現(xiàn)代服務業(yè)、創(chuàng)投產(chǎn)業(yè)和毛塘片區(qū)的現(xiàn)代物流業(yè)為支柱，以現(xiàn)有建成區(qū)的生活服務業(yè)和毛塘鋪片區(qū)、東八線以西的教育科研產(chǎn)業(yè)為主導，同時加強文化、體育、公共服務、公共政策等軟環(huán)境培育，加快提速松雅湖和毛塘鋪片區(qū)開發(fā)，著力打造現(xiàn)代城市氣息濃厚、文化底蘊深厚、宜居、環(huán)保的新型城區(qū)。
長沙臨空經(jīng)濟區(qū)：圍繞長沙黃花機場建設區(qū)域性國際航空樞紐的發(fā)展目標，順應長沙機場客貨流量迅猛增長的趨勢，抓住臨空產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的機遇，聚集資金、土地、設施等要素，著力打造依托湖南、立足中部、面向世界的特色航空產(chǎn)業(yè)高地、現(xiàn)代服務知識新城、綠色生態(tài)休閑田園的“中部空港第一城”。
圖4 北田鎮(zhèn)青田村田園風光
2.“北農(nóng)”地區(qū)進一步強化
長沙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)（長沙縣國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)）：堅持工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”發(fā)展戰(zhàn)略，以國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)建設為載體，著力發(fā)展城郊型現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)。按照發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、安全、生態(tài)農(nóng)業(yè)的總體要求，大力推進規(guī)模化種養(yǎng)、集約化經(jīng)營、機械化生產(chǎn)、專業(yè)化分工、信息化管理；堅持“以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)、產(chǎn)城融合、六個集中”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本思路，以中心鎮(zhèn)（小城市）建設為重點，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化共榮發(fā)展。以省道S207線為重點，建設國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的核心園區(qū)；以貫穿全縣南北的三條主干道為載體，打造各具特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合示范帶；結(jié)合城鄉(xiāng)一體化建設，加強產(chǎn)業(yè)資源整合，建設10個在全省乃至全國有影響力和輻射力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色園區(qū)，重點加快推進春華現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成果展示園和高橋農(nóng)產(chǎn)品精深加工園建設；繼續(xù)推進培育壯大100個現(xiàn)代農(nóng)莊。建成國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、先進要素聚集區(qū)、新型農(nóng)業(yè)樣板區(qū)和體制機制創(chuàng)新實驗區(qū)，成為“示范全省、引領(lǐng)中部、影響全國、對話全球”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集成展示窗口。
3.機制與體制創(chuàng)新布局
2014年長沙縣委、縣政府結(jié)合主體功能區(qū)的改革規(guī)劃和借鑒上海浦東新區(qū)的成功做法與經(jīng)驗，按照“功能分區(qū)、區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動、分類指導、有限授權(quán)、實體運作”的思路，研究探索功能區(qū)的運作模式。
（1）功能分區(qū)
國家級長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會現(xiàn)有運行模式不變，管理區(qū)域包括先進制造業(yè)區(qū)。
成立黃興會展經(jīng)濟區(qū)管理委員會，管理區(qū)域為黃興會展經(jīng)濟區(qū)；成立松雅湖中央商務區(qū)管理委員會，管理區(qū)域為星沙中央商務區(qū)；長沙臨空產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會加掛長沙臨空經(jīng)濟區(qū)管理委員會牌子，管理區(qū)域延伸至黃花臨空經(jīng)濟區(qū)；長沙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)管理委員會加掛長沙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)管理委員會牌子，管理區(qū)域為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)。
（2）區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動
“開發(fā)區(qū)化”的功能區(qū)。如何避免十年前就已在各地出現(xiàn)的“產(chǎn)城分割”的“開發(fā)區(qū)病”? 答案就是區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動。各個功能區(qū)與長沙先進制造業(yè)區(qū)一樣，功能區(qū)設黨工委、管委會（以下簡稱“兩委”），“兩委”合署辦公，由長沙縣委、縣政府管理，從而實現(xiàn)真正意義的區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動。
“兩委”職能配置的基本原則是突出功能開發(fā)、突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、突出資源整合、突出聯(lián)動發(fā)展。鎮(zhèn)街則強化社會治理和服務的職能，區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動，使得功能區(qū)既有開發(fā)區(qū)的效率，又有鎮(zhèn)街的社會保障。
（3）有限授權(quán)
長沙縣委、縣政府原則上把有利于推進功能區(qū)域開發(fā)建設的職能委托給“兩委”，便于“兩委”集中精力推動開發(fā)建設，在功能區(qū)域開發(fā)建設中起主導作用。縣委、縣政府相關(guān)部門在功能區(qū)內(nèi)所行使的相關(guān)管理職能，按照有限授權(quán)的原則委托給功能區(qū)“兩委”行使，確因法律法規(guī)不能委托授權(quán)的，通過其在功能區(qū)的派出機構(gòu)行使。主要在以下方面進行有限授權(quán)：區(qū)域規(guī)劃管理、計劃與投資管理、區(qū)域經(jīng)貿(mào)管理、區(qū)域建設管理、區(qū)域環(huán)境保護、人事管理。
相關(guān)縣直部門職能除授權(quán)外的原有職能維持不變，條線管理事權(quán)仍由職能部門承擔；縣直部門對功能區(qū)履行所授權(quán)限的指導、服務、監(jiān)管職責。社會事務、黨建工作管理體制不變。功能區(qū)主要履行統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展事務，鎮(zhèn)街主要履行社會管理事務。
（4）實體運作
功能區(qū)與鎮(zhèn)街實施聯(lián)動發(fā)展，建立聯(lián)動發(fā)展機制，以項目為載體，以資本為紐帶，組建聯(lián)合開發(fā)公司，實行“一個品牌、聯(lián)合開發(fā)、統(tǒng)一招商、利益共享”的運作機制。
圖5 全國文明村：長沙縣金井鎮(zhèn)金龍村
4.穩(wěn)扎穩(wěn)打、逐步實施
（1）呈報工作方案。向湖南省委、省政府和長沙市委、市政府及相關(guān)省市部門呈報長沙縣功能區(qū)建設工作方案，爭取省市高度重視、全力支持。
（2）啟動前期工作。成立功能區(qū)建設籌備工作領(lǐng)導小組、編制功能區(qū)整體規(guī)劃、組織申報黃興會展經(jīng)濟區(qū)、松雅湖商務區(qū)兩個省級園區(qū)，設置功能區(qū)機構(gòu)并明確職能職責，按照程序完成規(guī)劃及機構(gòu)設置等相關(guān)報批工作。
（3）全面規(guī)范運行。按照功能區(qū)建設整體方案，細化人、財、物、事權(quán)限劃分及系列具體工作任務，理順功能區(qū)與市、縣及鎮(zhèn)（街道）的關(guān)系，確保各項工作全面步入正軌。
可以想見，以長沙縣這樣一個緊鄰省會，擁有空港、高鐵這樣一些省市一級城市功能的地帶，在未來城鎮(zhèn)化的進程中，一定會因管理精細化而出現(xiàn)一批超出鎮(zhèn)街的行政區(qū)劃，但通向未來的路怎么走? 長沙縣充分借鑒了改革開放以來，以開發(fā)區(qū)為代表的經(jīng)濟功能區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗和教訓，以縣一級黨政領(lǐng)導領(lǐng)銜的派出機構(gòu)加區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動的方式，闖出了一條適合長沙縣實際情況與發(fā)展的路子。
