以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年07月16日
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牛鳳瑞：中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)委員、中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心原主任、中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)
中國(guó)的城市是多了還是少了，我認(rèn)為這本身不是問(wèn)題。因?yàn)橹袊?guó)的城市化率還不到60%，戶(hù)籍城市化率才40%多，同時(shí)城市化是中國(guó)現(xiàn)代化的必由之路，現(xiàn)在討論中國(guó)的城市是多是少，并作為一個(gè)問(wèn)題提出來(lái)，反映出它確實(shí)是個(gè)問(wèn)題。問(wèn)題在哪兒呢？我認(rèn)為在城市化的本質(zhì)上，我們的認(rèn)識(shí)層次不夠高，也沒(méi)有獲得共識(shí)，才造成今天這種局面。對(duì)此，我主要談兩點(diǎn)看法。
城市發(fā)展要因地制宜
我認(rèn)為，中國(guó)的城市多了還是少了，可以做出判斷，又難做出判斷。因?yàn)閲?guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)654座城市，是指建制市，是行政區(qū)劃的概念，而不是城市的概念。所以，我一直認(rèn)為中國(guó)有城市，但沒(méi)有城市統(tǒng)計(jì)。難道今天縣改市，明天中國(guó)城市數(shù)量就增加了？恐怕不然。不撤縣改市，有些城市也是客觀存在的，那些有著幾十萬(wàn)人口、幾百億元甚至幾千億元GDP產(chǎn)出、上百億元財(cái)政收入的就是一個(gè)城市。所謂“有腳無(wú)鞋”、“腳大鞋小”或者“人大衣小”就是這個(gè)意思?；㈤T(mén)鎮(zhèn)現(xiàn)在雖然已經(jīng)聚集了幾十萬(wàn)人口，仍然叫虎門(mén)鎮(zhèn)。龍港鎮(zhèn)也是這樣。這反映了中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性在起作用。撤縣建市的政策曾有過(guò)20年的凍結(jié)，期間還有十幾個(gè)城市被撤市建區(qū)，或者撤縣建區(qū)。從整體看，中國(guó)的建制市20多年間減少了14個(gè)（最多的時(shí)候是668個(gè)，現(xiàn)在是654個(gè)），但城市化率提高了20多個(gè)百分點(diǎn)，這就是中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。我國(guó)現(xiàn)在有2萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)，但不是小城鎮(zhèn)，只是城鎮(zhèn)區(qū)劃的概念，有的是把原來(lái)的鄉(xiāng)改成鎮(zhèn)了。
另外，中國(guó)不缺乏城市化的自信，但缺乏城市化的自覺(jué)。就是說(shuō)，中國(guó)任何城市化的大工程都敢建，但一遇到困難和問(wèn)題，馬上有人提出，城市化已經(jīng)過(guò)剩了、過(guò)快了，應(yīng)該剎車(chē)、放慢速度。一些城市化的口號(hào)，從字面上看是對(duì)的，但要跟城市化發(fā)展階段所面臨的問(wèn)題掛起鉤來(lái)。比如，如果說(shuō)城市化率不是越高越好，難道越低越好？城市化速度不是越快越好，難道越慢越好？城市規(guī)模不是越大越好，難道越小越好？所以，這些觀點(diǎn)根本站不住腳。城市化不是消滅農(nóng)村，但城市化過(guò)程勢(shì)必造成農(nóng)村人口大量減少，這是主流。抓住支流不放，卻否定主流是錯(cuò)誤的。
目前，很多小城市仍處于成長(zhǎng)變化階段，將來(lái)要向中等城市發(fā)展。大城市多了嗎？也不多。中國(guó)號(hào)稱(chēng)有100多個(gè)百萬(wàn)人口大城市，我不知道怎么算出來(lái)的，可能把郊區(qū)人口也算在內(nèi)了。比如石家莊市，前年把兩個(gè)縣級(jí)市、一個(gè)欒城縣劃到市區(qū)，人口馬上增加近200萬(wàn)，這種計(jì)算方式根本沒(méi)有實(shí)際意義。另外，把500萬(wàn)人口作為大城市的上限，跟北京、上海進(jìn)行比較，上限之內(nèi)有1500萬(wàn)的人口空間，怎么計(jì)算？為什么上限不是800萬(wàn)、1000萬(wàn)、1500萬(wàn)人口？所以，學(xué)者們討論中國(guó)城市化的問(wèn)題時(shí)不要對(duì)政策過(guò)度解讀，認(rèn)為中國(guó)的城市化冒進(jìn)了或者超前了。實(shí)際上，那些超前或冒進(jìn)的依據(jù)都可以作為中國(guó)城市化滯后的依據(jù)，比如城市擁擠和城市污染，再比如，對(duì)人口城市化和土地城市化的討論。土地是城市化的基本載體，土地的城市化必然伴隨人口的城市化，但這兩者步調(diào)目前并不一致，有其階段的必然性和合理性，因?yàn)橥恋氐某鞘谢前凑照嫉孛娣e劃分，而人口的城市化是按照自然人來(lái)劃分。一個(gè)人劃分100平方的占地面積還是先劃分這些土地后等人進(jìn)來(lái)，這都是現(xiàn)實(shí)。
所以，我不認(rèn)為劃定一個(gè)城市規(guī)模的人口上限就能解決中國(guó)的問(wèn)題，有些城市永遠(yuǎn)達(dá)不到那個(gè)天花板，比如拉薩，如果人口發(fā)展到500萬(wàn)人，或許要把相當(dāng)于兩個(gè)西藏自治區(qū)的人口全部集中到拉薩，可能嗎？因此，在城市發(fā)展上，各地應(yīng)該因地制宜。
小城鎮(zhèn)不能主導(dǎo)城市化
關(guān)于小城鎮(zhèn)問(wèn)題，特別是住建部提出到2020年要建設(shè)1000個(gè)特色小鎮(zhèn)，我認(rèn)為小城鎮(zhèn)建設(shè)是城市化整體中的一個(gè)組成部分。
幾十年來(lái)，中國(guó)城市化的主導(dǎo)思想是抑制大城市、推動(dòng)中小城市發(fā)展，并在政策層面有多種表述。嚴(yán)格說(shuō)，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展是目標(biāo)，很美好的一種狀態(tài)，但把它作為一個(gè)戰(zhàn)略來(lái)實(shí)施，恐怕沒(méi)有辦法做好。既然大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，為什么30多年來(lái)抑制大城市發(fā)展，大城市發(fā)展不誤，照樣膨脹？小城市發(fā)展不盡如人意？從理論上講，大中小城市各有各的功能，各有各的長(zhǎng)處和短處，大城市有大城市病，中小城市有中小城市病，小城鎮(zhèn)有小城鎮(zhèn)病，農(nóng)村有農(nóng)村病，并且它們?cè)诔鞘谢M(jìn)程中的不同發(fā)展階段會(huì)表現(xiàn)出階段性的特征。
城市化中期以前，大城市的率先發(fā)展是一個(gè)必然的現(xiàn)象。因?yàn)榇蟪鞘斜旧泶嬖谫Y源配置的效率問(wèn)題，大城市病在很大程度上反映的是大城市取得效益所必須支付的成本，這部分成本被過(guò)度夸大，或者一見(jiàn)大城市病就驚慌失措，做出一些過(guò)度的反應(yīng)，都不利于大城市的發(fā)展。沒(méi)有人計(jì)算過(guò)幾十年來(lái)大城市發(fā)展支付的成本，限制又往往采取行政手段，這在法理上說(shuō)不通。北京想限制人口，我非常同情，但是限制沒(méi)有法理依據(jù)，這就是矛盾。
自上世紀(jì)80年代初，費(fèi)孝通先生提出小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略后，我也做過(guò)這方面的研究。當(dāng)城市大門(mén)緊閉，釋放出的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力怎么辦？就地建設(shè)小城鎮(zhèn)，就地招工，就地取材，實(shí)際上，這些都是無(wú)奈之舉。我一直不贊成“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的觀點(diǎn)。就地城市化非常理想，但可能實(shí)現(xiàn)嗎？小城鎮(zhèn)遍地開(kāi)花的結(jié)果就是分散城市化，這跟中國(guó)的人口、國(guó)情是不匹配的。在當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展的背景下，小城鎮(zhèn)在短期內(nèi)是有爆發(fā)，但當(dāng)城市大門(mén)敞開(kāi)的時(shí)候，就在上世紀(jì)90年代末以后，這種形勢(shì)改變了，小城鎮(zhèn)的發(fā)展動(dòng)力受到極大損耗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向園區(qū)集中、土地向公司集中。小城鎮(zhèn)的黃金時(shí)代很短暫，因?yàn)樗吘故浅鞘幸?guī)模體系的基礎(chǔ)層次，將來(lái)會(huì)迎來(lái)它的黃金期。這個(gè)黃金期是什么時(shí)候呢？城市化的中后期階段。當(dāng)城市化發(fā)展到一定規(guī)模后，會(huì)表現(xiàn)出效益外溢。所以，選擇靠近特大城市的小城鎮(zhèn)，按照特色功能去建設(shè)，成功概率會(huì)很高，因?yàn)橛谐鞘械膹?qiáng)勢(shì)資本和市場(chǎng)需求支撐。
把都市密集區(qū)的中小城市建設(shè)作為重要方向，這無(wú)疑是目前我國(guó)發(fā)展階段的一種形式。還有一種形式，中國(guó)有1600個(gè)左右的縣設(shè)有城鎮(zhèn)，可以把現(xiàn)有夠條件的城關(guān)鎮(zhèn)和它所轄的縣域進(jìn)行縣改市。像山東鄒平縣，撤縣建市順理成章，20年了，還沒(méi)改過(guò)來(lái)。盡管縣改市有一定的成本，但改后“腳”和“鞋”就相適應(yīng)了，這是一種類(lèi)型。第二種是由特殊資源稟賦造就的特色功能小鎮(zhèn)，它們往往擁有交通樞紐、旅游勝地、邊貿(mào)、特產(chǎn)資源等優(yōu)勢(shì)。還有一類(lèi)就是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村區(qū)域政治、文化、經(jīng)濟(jì)的中心點(diǎn)，也叫做鎮(zhèn)，這樣的鎮(zhèn)大概有2000多個(gè)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)人口集聚，但跟鎮(zhèn)沒(méi)有多大區(qū)別，這樣的行政區(qū)劃，全國(guó)大概有4萬(wàn)個(gè)，這些地方絕大多數(shù)只有村集貿(mào)市場(chǎng)的功能，只有少部分才具備成為小城鎮(zhèn)的可能。假如這4萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)政府和鎮(zhèn)政府所在地都建成小城鎮(zhèn)，會(huì)是什么概念？2000多個(gè)縣市，每個(gè)縣市的范圍內(nèi)會(huì)有20個(gè)左右的小城鎮(zhèn)，那是不可想象的。
以縣域城鎮(zhèn)的成長(zhǎng)壯大來(lái)推進(jìn)區(qū)域城市化，小城鎮(zhèn)將發(fā)揮重要作用。但無(wú)論是我國(guó)巨大的人口基數(shù)，還是未來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，小城鎮(zhèn)都承擔(dān)不起中國(guó)城市化的主體重任，也無(wú)法起到城市化的引領(lǐng)作用。都說(shuō)小城鎮(zhèn)環(huán)境好，但商服、工服提不上去，有的小城鎮(zhèn)建了多年，連醫(yī)院、幼兒園都沒(méi)有。因?yàn)槿丝谥挥芯奂拍苡蟹?wù)業(yè)的規(guī)劃需求和發(fā)展，否則就會(huì)造成資源的錯(cuò)配和浪費(fèi)。比如，在農(nóng)村建一所三級(jí)甲等醫(yī)院，當(dāng)?shù)鼗颊吣茏屷t(yī)院滿負(fù)荷運(yùn)營(yíng)嗎？因此，中國(guó)的城市化應(yīng)該用新的科學(xué)方法思考問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)講的是投入產(chǎn)出比，不是道德正確、口號(hào)鼓舞人心就應(yīng)該照辦，就永遠(yuǎn)立于不敗之地。很多口號(hào)，比如實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，我覺(jué)得前面應(yīng)該加一個(gè)“逐步”，中間加一個(gè)“相對(duì)”和“基本”，因?yàn)槲覀儾豢赡芤徊綄?shí)現(xiàn)，也永遠(yuǎn)平等不了。
對(duì)于小城鎮(zhèn)的發(fā)展，我們不能太著急，因?yàn)橹袊?guó)畢竟還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，還面臨著幾億人口進(jìn)城的趨勢(shì)。也因此，對(duì)于中國(guó)的城市多了還是少了，我認(rèn)為中國(guó)名義上的城市太少了，就是中央欽點(diǎn)的或者行政區(qū)劃的建制市太少了。
