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2025年07月16日
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城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。國家發(fā)展和改革委員會(huì)日前透露，2017年推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)仍然是推動(dòng)非戶籍人口在城市落戶，并且表示，今年將全面實(shí)施居住證制度。近三年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率、常住人口城鎮(zhèn)化率分別累計(jì)提高了5.5個(gè)、3.62個(gè)百分點(diǎn)。但與此同時(shí)，實(shí)際落戶進(jìn)程不及社會(huì)預(yù)期。本期“思與辨”就該話題進(jìn)行討論。
■ 主持人：尹傳剛
■ 嘉 賓： 李長安（ 對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）
張敬偉 （中國人民大學(xué)重陽金融研究院客座研究員）
和靜鈞（西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授）
全面實(shí)施居住證制度，設(shè)定了明確且緊迫的時(shí)間表，凸顯中央要求各地加速推進(jìn)戶籍制度改革
主持人：在你們看來，全面實(shí)施居住證制度，有何意義？
和靜鈞：從享受城市基本公共服務(wù)和便利的角度上看，居住證的持有人與戶口居住人在經(jīng)濟(jì)與醫(yī)療教育服務(wù)方面權(quán)利趨同，這使居住證持有人在不需要放棄原戶口的代價(jià)下獲得與戶口地居民一樣的權(quán)利，更有利于其從容進(jìn)退。全面實(shí)施居住證制度，減少了“二元戶籍”的制度阻力，有利于人力資源優(yōu)化配置，也有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化。
張敬偉：在戶籍制度改革尚未完成的現(xiàn)實(shí)情況下，全面實(shí)行居住證制度是較為現(xiàn)實(shí)的選擇。全面實(shí)施居住證制度，設(shè)定了明確且緊迫的時(shí)間表，凸顯中央要求各地加速推進(jìn)戶籍制度改革。更大的意義在于，從中央到市場再到民意，形成了推進(jìn)戶籍制度改革的強(qiáng)大合力，對地方政府尤其是城市治理者形成了強(qiáng)大壓力。
李長安：如果能夠順利實(shí)行居住證制度的話，那么不管是城里人還是鄉(xiāng)下人、本地人還是外地人，都是本地的居民，因而都可以享受本地居民擁有的各項(xiàng)福利政策。用居住證替代原有的暫住證，首先從稱呼上就強(qiáng)化了“居民”和“居住”的理念，淡化“戶籍”和“暫住”的概念，有利于消除對外來人口的歧視，更容易被流動(dòng)人口所接受，增進(jìn)他們對居住地城市的認(rèn)同感和歸屬感，引導(dǎo)他們主動(dòng)融入當(dāng)?shù)?、融入城市?/p>
實(shí)際落戶進(jìn)程不及社會(huì)預(yù)期，主要原因是地方層面的“中梗阻”，深層次的原因主要還是利益在作祟
主持人：實(shí)際落戶進(jìn)程不及社會(huì)預(yù)期，阻礙非戶籍人口在城市落戶的因素有哪些？
張敬偉：實(shí)際落戶進(jìn)程不及社會(huì)預(yù)期，主要原因是地方層面的“中梗阻”，深層次的原因主要還是利益在作祟。
一方面，人口流動(dòng)有其自然規(guī)律，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致了人口流向發(fā)達(dá)地區(qū)，而一二線熱點(diǎn)城市又是人口流動(dòng)的焦點(diǎn)。這就導(dǎo)致了不同地區(qū)、不同城市非戶籍人口落戶的差異性。一二線熱點(diǎn)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，人口流入過速，超過了這些城市的容量限度，從而帶來一二線熱點(diǎn)城市入戶政策的限制性甚至遲滯性舉措。對于入戶設(shè)置了嚴(yán)格的甚至是不平等的政策，只有高端和精英人士才能享受入戶，這就造成了新的不公平。有些中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和中小城市，雖然戶籍制度改革推進(jìn)力度很大，但客觀地說，吸引力不大。
另一方面，從暫住證到居住證，其實(shí)非戶籍人口在城市落戶的關(guān)鍵不是領(lǐng)到多么好聽和多么好看的“證”，而在于這些“證”和入戶城市的戶口本是否有一樣的含金量，即平權(quán)保障下的市民待遇。但是給予外來人口平權(quán)待遇，入戶城市又不堪重負(fù)，而且社保、公積金等也沒有實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，在地方財(cái)政各自為政的前提下，熱點(diǎn)城市無法讓更多人入戶，即使給予居住證待遇，也不能讓外來人享有戶籍人口的待遇，也是不得已而為之。
更重要的是，頂層設(shè)計(jì)對加速戶籍改革有嚴(yán)格要求，但是對于戶籍制度圍城突破后，對不同城市面臨的入戶差異性難題，并未給予足夠的解決方案，對不同城市的利益平衡也關(guān)注太少。既讓馬兒跑，又不給馬吃草，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和熱點(diǎn)城市對戶籍制度的改革自然熱情不夠，推進(jìn)乏力。
李長安：一系列惠農(nóng)政策的實(shí)施以及土地價(jià)值的上升，許多農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收入有所提高，返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)形成潮流，這也使得農(nóng)民進(jìn)城當(dāng)城里人的意愿大大降低。
戶籍人口城鎮(zhèn)化率能否繼續(xù)提高，既取決于農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)民進(jìn)城意愿，也取決于城市本身的吸納能力和包容態(tài)度
主持人：城鎮(zhèn)化的根本目的是為人類生活創(chuàng)造更美好、更有效的生存環(huán)境，使得城鄉(xiāng)之間、不同人群之間更加融合。為此，城市要進(jìn)行哪些制度層面的變革？
張敬偉：城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化密不可分，現(xiàn)代化的表現(xiàn)是法治為本的市場大流通和人口大流動(dòng)，核心要義是“遷徙和居住的自由”背景下的公民平權(quán)待遇。因而，城市治理者要更新城市化思維，涵養(yǎng)現(xiàn)代化理念，要有迎接開放和包容之心，對待外來入戶者。這需要勇氣甚至是直面陣痛，但是一線城市有責(zé)任承擔(dān)起中國新型城鎮(zhèn)化的責(zé)任來。發(fā)展依然是城鎮(zhèn)化的第一要?jiǎng)?wù)。只有填平區(qū)域發(fā)展不平衡的鴻溝，模糊不同線際城市的界限，人們才會(huì)安于就地落戶而不會(huì)奔向異鄉(xiāng)。
戶籍制度改革要跟得上城鎮(zhèn)化的節(jié)奏，也需要進(jìn)行更多配套改革，如公積金異地提取，社保、醫(yī)保全國聯(lián)網(wǎng)等。不過，這需要各地各部門通力合作。中央有指示，市場有期待，公眾有需求，各地各部門準(zhǔn)備好了嗎？
和靜鈞：經(jīng)驗(yàn)表明，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度，自然會(huì)形成“就地城鎮(zhèn)化”，即不需要通過“移民城鎮(zhèn)化”就能達(dá)到城鎮(zhèn)化的狀態(tài)。城市的產(chǎn)業(yè)化水平如何，決定了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量與水平如何?，F(xiàn)代城市理論是以人的發(fā)展需要與發(fā)展預(yù)期的滿足程度為基礎(chǔ)，城市在人文關(guān)懷、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、文化底蘊(yùn)、治安安全、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面越是做得好，越會(huì)有人遷移進(jìn)來，來了就會(huì)想方設(shè)法落戶。
李長安：城鎮(zhèn)化的過程本質(zhì)上就是農(nóng)民進(jìn)城變成市民的過程，因而其核心就是“人的城鎮(zhèn)化”。戶籍人口城鎮(zhèn)化率能否繼續(xù)提高，既取決于農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)民進(jìn)城意愿，也取決于城市本身的吸納能力和包容態(tài)度。城市應(yīng)該采取更加積極的措施，來應(yīng)對城鎮(zhèn)化帶來的挑戰(zhàn)。就業(yè)是民生之本，因而城市首先應(yīng)該創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，為進(jìn)城農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)；其次要增加對公共服務(wù)設(shè)施的投資，主動(dòng)化解因?yàn)槿丝谠黾訉卜?wù)設(shè)施帶來的壓力；最后應(yīng)采取更加包容的措施，努力消除阻礙農(nóng)民進(jìn)城落戶的各種障礙，增強(qiáng)農(nóng)民市民化的融入度。
