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2025年07月19日
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新城是否生逢其時
面對一座座問題新城，有人就問，我們這個時代是否真的需要新城?這個問題的答案是肯定的，而且對于目前的中國來說，建設(shè)新城意義重大。
一、城市化加速發(fā)展需要新城
當(dāng)前，我國已經(jīng)進入歷史上空前的城市化快速發(fā)展階段。“十一五”期間，我國城市化率由43％提高到47．5％，提高了4．5個百分點。2011年3月5日，溫家寶總理在政府工作報告中對我國“十二五”期間的城鎮(zhèn)化率提出了明確要求：“‘十二五’期間，將積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化率從目前的47．5％提高到51．5％。”有研究還表明，到2050年，我國城市化率有望達到70％左右，按此計算，我國每年約有1000至1200萬人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。人口大量涌人城市，隨之而來的是對城市居住、就業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施的巨大需求，而我國目前許多城市中心區(qū)、老城區(qū)已經(jīng)十分擁擠，難以承載更多的新增人口。例如，北京、天津、上海、廣州、深圳等一線城市人口增長最快，“大城市病”較為嚴(yán)重，在此狀態(tài)下，萬萬不能再讓人口大量涌入這些城市。而且這些城市為了緩解人口激增、交通擁堵、環(huán)境惡化、公共設(shè)施短缺、名勝古跡遭受破壞等諸多問題，紛紛要求把人口和功能向外部轉(zhuǎn)移。
這種情況下，建設(shè)新城就成為順應(yīng)城市化發(fā)展趨勢，成為有效解決城市發(fā)展空間不足等問題的有效途徑——新城一方面可安置從大城市(母城)疏散出來的人口和產(chǎn)業(yè)，另一方面也可吸納外來投資及城市化進程中不斷涌向中心城市的大量農(nóng)村剩余人口。對于目前階段的中國而言，新城建設(shè)勢在必行。
二、優(yōu)化城市空間布局需要新城
城市規(guī)模在較小的時候適宜采用單中心格局，而當(dāng)城市規(guī)模擴大到一定程度后，單中心格局就開始顯出多種弊端，多中心格局則更為科學(xué)。長期以來，由于缺乏有效的調(diào)控手段以及規(guī)劃落后于城市化發(fā)展的需求，我國多數(shù)大中城市的空間布局一直在不恰當(dāng)?shù)匮赜靡郧暗膯沃行哪Ｊ健蟪鞘兄行膮^(qū)由內(nèi)而外沿著交通道路呈現(xiàn)“攤大餅”式的擴張，而這種模式極易導(dǎo)致各種城市病。如上所言，隨著我們城市化的快速發(fā)展，大量的人口首先涌入的是大中城市，在這種情況下，怎么防止大中城市采取“攤大餅”式的空間擴張，就顯得尤為重要。從西方國家的經(jīng)驗來看，建設(shè)新城是一種調(diào)控和優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、防止城市無限度蔓延的有效手段，如倫敦、巴黎等城市，都是通過在城市外圍設(shè)置一定的永久性綠化隔離帶，然后在郊區(qū)建設(shè)衛(wèi)星城，這對于阻止大城市中心區(qū)的無限擴張起到了顯著效果。
三、改善居民生活品質(zhì)需要新城
隨著物質(zhì)生活水平的提高，人們對于城市生活環(huán)境的要求也逐漸提高。許多城市在發(fā)展到一定階段后，多數(shù)面臨著人口擁擠、布局混亂、交通堵塞、環(huán)境惡化、公共設(shè)施短缺、發(fā)展空間受限和房價飛漲等諸多問題。這其中的很多問題，是很難通過舊城改造來解決的，即使能解決，所需的成本也相當(dāng)高。
新城一般是在新的土地上按現(xiàn)代理念新規(guī)劃建設(shè)的，它建設(shè)起點和標(biāo)準(zhǔn)都較高，如果建設(shè)得好，它能很好地解決老城存在的問題和不足。而且新城一般是中小型的城市，發(fā)展空間相對寬裕，既有城市生活條件，又能很容易地接觸到鄉(xiāng)村自然優(yōu)美的環(huán)境。因此，新城能為人們提供良好的生活環(huán)境和現(xiàn)代化的生活服務(wù)設(shè)施，滿足人們對優(yōu)越居住條件和居住環(huán)境的向往。可以說新城為人們創(chuàng)造了新的生活方式，這也是新城建設(shè)興起的一個重要原因。
四、驅(qū)動經(jīng)濟快速發(fā)展需要新城
(一)為經(jīng)濟快速發(fā)展提供承載空間
為經(jīng)濟發(fā)展提供空間是我國新城建設(shè)的最直接的動力。不論是解放初期還是對外開放時期，經(jīng)濟建設(shè)始終是我國新城建設(shè)的主線。
在新中國成立初期，為了振興國家經(jīng)濟，我國將大力發(fā)展重工業(yè)作為經(jīng)濟建設(shè)的重點，相應(yīng)的，城市建設(shè)以重點建設(shè)新工業(yè)城市為主，為工業(yè)建設(shè)提供空間與配套，是這一時期新城建設(shè)的主要動力。對外開放時期，吸引資金、招商引資成為經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措，為招商引資提供空間是這一時期我國大多數(shù)城市建設(shè)新城的主要動力。自20世紀(jì)80年代中期以來，我國許多城市特別是沿海大城市為了應(yīng)對改革開放的新形勢，尋求經(jīng)濟的新增長點，紛紛在郊區(qū)設(shè)立了一批經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)等，它們通過國家賦予的優(yōu)惠政策和靈活務(wù)實的發(fā)展策略，快速成長為外向型的工業(yè)化新城區(qū)，成為大城市空間向外擴展的主要形式之一。其后全國各地經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)相繼建立，再后來其他各種類型的開發(fā)區(qū)如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、旅游度假區(qū)等也于20世紀(jì)80年代中后期在全國范圍內(nèi)興起，不少也以產(chǎn)業(yè)為依托并逐步發(fā)展為綜合的城市新區(qū)。進入2l世紀(jì)以來，隨著城市化進程加快、城市規(guī)模急劇擴大、經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進進入階段性發(fā)展的關(guān)鍵時期，我國大部分城市都先后提出了城市的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，通過選擇有發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)或地區(qū)作為突破口，集中投資，建設(shè)新城，使之具有快速增長能力和擴散能力，達到帶動和促進區(qū)域經(jīng)濟的目的。
(二)為經(jīng)濟快速增長提供動力支撐
新城建設(shè)既可為工業(yè)發(fā)展和居住提供空間，又可為社會提供大量的就業(yè)崗位，對于加快區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。進入20世紀(jì)90年代以來，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主體的投資成為我國經(jīng)濟增長的重要拉動因素之一，這在一定程度上促進了地方政府建設(shè)新城的熱情。在很大程度上，新城建設(shè)就是一場規(guī)模浩大、歷時較長、以投資拉動經(jīng)濟增長的計劃性很強的經(jīng)濟活動。新城建設(shè)能給區(qū)域經(jīng)濟增長作出多大貢獻，基本上是可以看得見、摸得著、算得準(zhǔn)的。中國社會科學(xué)院預(yù)測，我國中西部地區(qū)城市化率每提高1個百分點，GDP就會增長1個百分點；東部沿海地區(qū)城市化率每提升1個百分點，GDP則增加1．5個百分點；每增加1個城市人口可以帶動2．5萬元消費，每建設(shè)1平方公里的市政設(shè)施可以帶動1．5億元投資；城市建設(shè)每增加l億元的投入，即可拉動建筑、建材、裝飾和餐飲服務(wù)業(yè)等56個行業(yè)增加收入1．2億-2億元。由此可見，建設(shè)新城的投資乘數(shù)較大，因此，抓住城市建設(shè)這個關(guān)鍵，就抓住了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“牛鼻子”。尤其是新城建設(shè)，能夠增加城市和區(qū)域經(jīng)濟實力，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。
新城問題根源何在
如前節(jié)所述，我國正處在工業(yè)化和城市化快速推進的關(guān)鍵時期，新城建設(shè)順應(yīng)了歷史發(fā)展的潮流，總體上來講是可行的和應(yīng)當(dāng)鼓勵的。新城建設(shè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，有些是屬于發(fā)展中的問題，只要找到問題的根源和關(guān)鍵，就能夠解決。那么新城建設(shè)發(fā)展中出現(xiàn)的種種問題，其根源究竟在哪里呢?接下來，我們將從制度、認識、規(guī)劃等方面進行系統(tǒng)分析。
一、無法可依
新城建設(shè)是整體性、大規(guī)模的城市建設(shè)，必須要有高度的計劃性和完善的法制環(huán)境。西方發(fā)達國家進行新城運動之前，不但經(jīng)過了充分的調(diào)研準(zhǔn)備，大部分國家還頒布了有關(guān)法律。譬如，1946年英國通過《新城法》，1952年通過了《新城開發(fā)法》；1965年，法國通過《巴黎大區(qū)國土開發(fā)與城市規(guī)劃指導(dǎo)綱要(1965-2000)》，制訂了新的區(qū)域空間布局模式；1968年和1970年，美國分別通過了《新城建設(shè)法》和《城市發(fā)展法》；1956年，日本政府公布《首都圈整備法》，強調(diào)在東京100公里的范圍內(nèi)大規(guī)模發(fā)展衛(wèi)星城市，于1963年和1966年制定了《近畿圈整備法》和《中部城市圈整備法》，從而從法律上確認了日本的三大都市圈(東京、大阪和名古屋)的發(fā)展格局。而我國當(dāng)前的新城建設(shè)，規(guī)模超過上述國家新城建設(shè)規(guī)模的總和，又具備后發(fā)優(yōu)勢，本應(yīng)有更多的經(jīng)驗可以借鑒，制訂法律保障的條件更加成熟，但目前我國并沒有專門為新城建設(shè)制定相關(guān)法律。當(dāng)然，各地方建設(shè)新城的時候，一般都會各自進行總體規(guī)劃，但這還是遠遠不夠的。從法律上講，規(guī)劃屬于法規(guī)層面，即使是法律效力最高的總體規(guī)劃，其法律效力也低于法律。缺乏全國性和區(qū)域級的法律，新城建設(shè)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性就沒有保障，開發(fā)建設(shè)的過程就會出現(xiàn)混亂。如我們前面提到的規(guī)劃程序問題，如果有《新城規(guī)劃法》，就可以對新城開發(fā)規(guī)劃的程序做強制規(guī)定，對開發(fā)過程中的各相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)做明確的規(guī)定等，這樣將會避免開發(fā)混亂。
二、制度缺陷
制度缺陷主要表現(xiàn)在以下三個方面：
(一)土地財政
我國的土地制度是一套城鄉(xiāng)二元、政府壟斷、非市場配置的制度，土地被分為集體土地和國有土地，而集體用地不能直接進入城鎮(zhèn)建設(shè)的土地市場，必須經(jīng)由地方政府依法變更為國有土地才能作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，之后政府再作為獨家供應(yīng)者以“招拍掛”的市場化方式出讓。而土地在這一進一出的過程中，其價值往往會出現(xiàn)幾倍、十幾倍的升值，而這其中的差價收益都由地方政府獲得。而且，目前我國土地出讓金的支付方式是將今后若干年的地租總和一次性收取，比如對于一般民用住宅70年的土地使用租金，在房地產(chǎn)商獲得土地使用權(quán)的時候要一次性支付給當(dāng)?shù)卣诔鍪鄯课輹r再將這部分成本轉(zhuǎn)讓給購房者。這種方式相當(dāng)于一次性透支了今后幾十年政府收人來源，是一種寅吃卯糧的行為。這種制度也使得出讓土地成為一種見效最快的財政收入方式，于是在有限的五年任期內(nèi)，政府官員便想盡辦法多征地、多占地、多賣地。據(jù)統(tǒng)計，2009年全國土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財政總收入的46％左右，有些地區(qū)，土地出讓金占預(yù)算外財政收人比重已超過50％，甚至達80％以上。以出讓土地增加地方政府財政收入，是地方政府熱衷于大規(guī)模建設(shè)新城并傾向于多占地的直接動機。
不僅如此，土地還是銀行最信賴的抵押品，只要地方政府將征用來的土地轉(zhuǎn)入土地儲備中心，就能以土地抵押獲得巨額城市建設(shè)資金，于是土地便成為地方政府快速推進城市化的工具。面對如此巨大的利益誘惑，地方政府怎么會沒有大量強征農(nóng)民土地的動力，怎么會不對新城開發(fā)興致勃勃、躍躍欲試呢?
(二)稅種缺失
1994年分稅制改革以后，中央財權(quán)大幅度提高，地方財權(quán)大幅度下降。據(jù)統(tǒng)計，1994—2002年期間，中央財權(quán)平均為52％，地方財權(quán)平均為48％，中央事權(quán)平均為30％，地方事權(quán)平均為70％。在這種情況下，如果沒有穩(wěn)定的財政收人，地方政府根本無法提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等多種公共產(chǎn)品，更沒有能力支持地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展。因此，如何擴大地方財源，增加地方政府財政收入，成為各級地方政府首要考慮的問題。
目前，地方政府的財政收人除了上面提到的土地出讓金之外，另一個重要來源便是稅收。我國現(xiàn)行稅制規(guī)定增值稅、企業(yè)所得稅及其有關(guān)的城建維護稅和教育附加稅等大部分稅收，仍是在生產(chǎn)項下征收，然后在中央和地方政府之間實行總額分成或者稅種分成。在此背景下，地方政府便會想方設(shè)法做大經(jīng)濟規(guī)模，熱衷于上各類投資大、規(guī)模大的項目。例如，建設(shè)新城就是大型的投資類項目，它的建設(shè)不僅為地方政府帶來大量的土地出讓金，同時帶來名目繁多的稅收和行政收費；工業(yè)項目，特別是能帶來大額稅收的重化工類項目，只要開工投產(chǎn)，不管有沒有贏利，按生產(chǎn)規(guī)模，都要向地方繳納增值稅和營業(yè)稅，在這樣的利益的驅(qū)動下，地方政府便顧不上環(huán)境保護，于是就出現(xiàn)了不管是生態(tài)脆弱的地區(qū)還是應(yīng)該營造良好環(huán)境的沿海旅游城市，大家都在爭相搶投資、搶項目、搶工業(yè)，結(jié)果就出現(xiàn)了城市越來越不宜居、千城一面、經(jīng)濟同構(gòu)、惡性競爭等的現(xiàn)象。而從企業(yè)的角度來講，由于我國的保有稅低、流轉(zhuǎn)稅高，這就造成一些企業(yè)動不動就建花園式工廠，而開發(fā)商總愛囤積土地或捂盤惜售等。
針對以上我們提到的地方政府熱衷于土地財政、發(fā)展工業(yè)以及企業(yè)囤積土地等現(xiàn)象，西方發(fā)達國家提供的一個重要經(jīng)驗是開征不動產(chǎn)稅。例如，在美國，采用定期交納不動產(chǎn)稅的方式使地方政府持續(xù)獲得穩(wěn)定稅收就是一個典型的例子。如20世紀(jì)50年代，不動產(chǎn)稅在美國城市政府的收人中高達70％以上，到20世紀(jì)80年代仍維持在50％以上。不動產(chǎn)稅是基于這樣的理念：政府雇人把你的房屋周圍的綠色維護得非常好，設(shè)施建設(shè)得比較全，你生活在這里享受到了很好的公共服務(wù)，而這些因素又能使你的房地產(chǎn)增值，因此你應(yīng)該為此付費，不動產(chǎn)稅就是付費的方式。它的稅率是一定的，但基價不同，政府會對不同的房價的房子收不同的不動產(chǎn)稅。不動產(chǎn)稅的好處是地方政府能夠持續(xù)獲得穩(wěn)定的收入來源，這會促使地方政府不斷提升公共服務(wù)水平、改善環(huán)境質(zhì)量，以保證所在區(qū)域的不動產(chǎn)增值，從而獲取更多的稅收。同時還會促進企業(yè)節(jié)約用地，解決城市房價居高不下等問題。針對地方政府熱衷于投資建設(shè)及產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等問題，還可考慮將向企業(yè)征收的增值稅，改為在產(chǎn)品最終消費地，向消費者征收消費稅，這樣一來，中央政府的稅收并沒減少，但對地方政府產(chǎn)生了直接影響——企業(yè)的多少與地方政府的收入并無直接聯(lián)系，關(guān)鍵在于增加當(dāng)?shù)乩习傩盏氖杖胨剑岣咂湎M能力。
目前，我國針對這方面改革的呼聲也越來越高并列入議事日程，如，2009年5月公布的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作意見的通知》中提出要“深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅”；20lO年兩會提案中就有“建議取消土地出讓金一次性收取方式，實行分年付款”的提案等。相信隨著改革的深人，將在很大程度上改變新城建設(shè)中亂占土地、大量圈地、產(chǎn)業(yè)惡性競爭等亂象。
(三)政績觀異化
長期以來，中國的大方針是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，在政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核方面也一直沒有建立起科學(xué)合理的考核體系，僅是片面地用GDP及其增長速度來衡量領(lǐng)導(dǎo)干部的政績及地區(qū)的發(fā)展，而對社會發(fā)展等方面關(guān)注不夠。這種考核制度必然會導(dǎo)致地方政府官員錯誤的政績觀——只講經(jīng)濟發(fā)展、GDP增長，注重“顯績”，而不顧這種發(fā)展對本地、對國家整體發(fā)展的負面影響。
地方政府為什么熱衷于建設(shè)新城?其中最大的動力就是推動地方GDP增長。正如上面我們所說的那樣，城市化每推進1個百分點，基本就對應(yīng)著GDP增長l-1．5個百分點。同時，在城市和農(nóng)村對經(jīng)濟增長的貢獻上，主要從事二、三產(chǎn)業(yè)的城市，貢獻了GDP的90％以上。這就不難明白為什么政府熱衷于大量建新城了。
政績觀異化還表現(xiàn)在追求“顯績”上。地方政府普遍熱衷于做面子工程、形象工程，已被媒體和群眾所詬病，中央也三令五申進行整治，但不少地方仍然樂此不疲。原因是不容易直接被外界看見的地下工程、社會工程、無形的工作，不如高樓、公園、廣場等地上工程、形象工程更容易引人注目，便于顯示“政績”。新城建設(shè)中“四菜一湯”廣場、超寬馬路之類的做法就是典型。2011年入夏以后，我國諸多城市呈“逢雨必澇”之態(tài)，如北京、武漢、廣州、深圳、重慶、杭州、南京、南昌等輪番上演暴雨淹城、“水漫金山”的情景，這些城市的地上建設(shè)豐富多彩、雄偉壯觀，但地下建設(shè)卻無一例外地出現(xiàn)了問題。
目前的考核機制，致使“收益內(nèi)化，成本外化”成為地方官員的普遍心態(tài)，他們不計成本的大搞形象工程、政績工程、超前發(fā)展、過度投資等，似乎已經(jīng)忘記了人民的真實需求。不過，此問題目前也已得到政府的重視，現(xiàn)在不少地區(qū)對官員的政績考核已逐步取消GDP指標(biāo)，取而代之的是對民生的關(guān)注。如，南京市政府于2011年8月7日公布的南京郊區(qū)縣(區(qū))鎮(zhèn)街分類考核辦法，已取消GDP問題考核指標(biāo)，代之以居民就業(yè)和收人等民生指標(biāo)。
案例鏈接
填埋河塘：城市建設(shè)的一大敗筆
過去很多城市河道、水塘遍布，后來這河塘大都被填埋，用暗溝、下水道取而代之，使“面子”變成“里子”。2011年入夏后不少城市的嚴(yán)重內(nèi)澇就與此有關(guān)。
以南京為例，她曾經(jīng)是水網(wǎng)密布的城市。塘在城中、城塘相依、塘接水巷、碧水繞城是南京曾經(jīng)擁有的充滿魅力、極富特色的城市景觀。南京四處分布的河道、溝塘、湖泊大都形成于天然，是城市之腎和天然血管，具有調(diào)蓄水和凈化環(huán)境的作用，它們被填埋前是敞口的，收水特別快，然后迅速通過水網(wǎng)帶出主城，其天然防積水內(nèi)澇能力是人工陰溝、下水道無法比擬的。
遺憾的是，幾十年前還有100多處水塘的南京城，現(xiàn)在河塘早已被填埋殆盡。據(jù)統(tǒng)計，南京近10年間填埋城市河流20多條，全長超過15公里。上新河、清溪河、進香河、紫金山溝、九華山溝和城南的內(nèi)秦淮河北段等均被填埋或覆蓋，就連一些行洪河道，如鼓樓的內(nèi)金川河等也被填掉來修路、蓋樓或建綠地。進香河是南京城內(nèi)一條重要河道，后被蓋板，形成暗溝。惠民河是內(nèi)秦淮河在城北地區(qū)的主要支流，過去該地區(qū)積水和雨水主要通過惠民河往長江排放，1998年惠民河被填埋，成了惠民大道。過去河溝縱橫、水塘密布、野雞野鴨成群的河西新城區(qū)，水塘河溝被填埋的更是不計其數(shù)，現(xiàn)在只有寥寥幾條河溝幸存。
這些消逝的水塘河道曾經(jīng)是喧囂都市中寧靜的港灣，是市民盛夏納涼戲水的世外桃源。市民或種藕種菱，或養(yǎng)魚養(yǎng)鴨，河塘四周是田畦。搖曳的垂柳送來涼爽的荷風(fēng)，清冽的池水映照著荻花蘆葉。而且許多水塘與溝渠河道串聯(lián)，形成便捷的水路交通網(wǎng)。水塘為什么會消失殆盡，原因可能是在決策者眼中看來并不“美觀”，需要用一條條寬闊的馬路、一幢幢的高樓大廈、一塊塊的大草坪等取而代之。也許城市的確“美”了，但是與我們息息相關(guān)的生態(tài)環(huán)境卻可能糟到了破壞，一場大暴雨就能讓城市癱瘓。
(文／陳鳴躍)
