時(shí)間：2013-05-14 13:11:48
作者：蔡永飛
有消息說(shuō)，國(guó)家發(fā)展改革委制定的《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》將于今年上半年出臺(tái)。有媒體報(bào)道此事時(shí)統(tǒng)計(jì)出，自1997年以后，全國(guó)至少有138個(gè)縣（地區(qū)、盟）明確提出了“改頭換面”（即“撤縣改市”）的設(shè)想。以筆者之見，如果城鎮(zhèn)化規(guī)劃帶來(lái)了撤縣改市的新浪潮，那絕對(duì)不是個(gè)好消息。新型城鎮(zhèn)化不應(yīng)當(dāng)讓人們對(duì)“市”趨之若鶩，又對(duì)“縣”避之唯恐不及。
眾所周知，上世紀(jì)80年代，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份出現(xiàn)了撤縣改市的做法。之所以會(huì)如此，主要原因在于，市政府可以得到上級(jí)較高的稅收返還比例，增加城市維護(hù)建設(shè)稅等收入；市的領(lǐng)導(dǎo)往往能得到更多的提拔機(jī)會(huì)；市可以得到更多上級(jí)分配的建設(shè)用地指標(biāo)、工業(yè)項(xiàng)目、水資源占用量等。為規(guī)范撤縣改市行為，1993年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了撤縣改市的標(biāo)準(zhǔn)。到1997年，由于一些地方盲目追求縣改市，造成耕地濫占、權(quán)力尋租等問題，國(guó)務(wù)院作出暫停審批縣改市的決定。
盡管撤縣改市對(duì)縣級(jí)地方的領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)說(shuō)似乎是一個(gè)激勵(lì)機(jī)制，但如果恢復(fù)審批撤縣改市的申請(qǐng)，其后果會(huì)十分嚴(yán)重。
第一，撤縣改市只會(huì)改變中國(guó)城市的數(shù)量，沒有太多實(shí)際意義。1998年我國(guó)城市數(shù)目定格在668個(gè)，后來(lái)因一些縣級(jí)市撤市改區(qū)，城市數(shù)量減少到658個(gè)。一旦恢復(fù)審批撤縣改市，不難想象，一夜之間會(huì)帶來(lái)城市數(shù)量的劇增。第二，不符合李克強(qiáng)總理提出的減少行政審批項(xiàng)目的要求，可能給國(guó)務(wù)院有關(guān)審批部門提供尋租機(jī)會(huì)。第三，給一些地方增加濫占耕地作為建設(shè)用地提供借口，從而人為增加實(shí)行最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的難度。第四，設(shè)置所謂“市”的嚴(yán)苛標(biāo)準(zhǔn)，只在計(jì)劃體制下才有意義，追求“市”的名義實(shí)際上是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念。
很明顯，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，涉及一個(gè)極為重大的問題，即未來(lái)中央和地方關(guān)系的體制設(shè)計(jì)問題。城鎮(zhèn)化讓多數(shù)乃至大多數(shù)人口進(jìn)入市、鎮(zhèn)，農(nóng)村人口會(huì)較大規(guī)模地縮減，必將使城市區(qū)域小、農(nóng)村區(qū)域大的基礎(chǔ)上的社會(huì)政治關(guān)系帶來(lái)改變，由此勢(shì)必也帶來(lái)中央和地方關(guān)系的改變。
在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的條件下重新實(shí)行撤縣改市的政策，加上近年來(lái)省直管縣改革試驗(yàn)已經(jīng)在實(shí)施，一旦完成了撤銷地級(jí)市這一行政層級(jí)的改革，雖然撤縣改市的審批權(quán)在國(guó)務(wù)院，但畢竟中央政府對(duì)縣級(jí)地方鞭長(zhǎng)莫及，而縣級(jí)地方主要領(lǐng)導(dǎo)由省級(jí)黨委任命，勢(shì)必有力地強(qiáng)化省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)縣級(jí)以下地方的控制力，其結(jié)果很可能是中央對(duì)省級(jí)地方控制力的減弱，形成省級(jí)地方對(duì)于中央的尾大不掉。
而事實(shí)上，強(qiáng)化省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)縣級(jí)地方的行政控制，不僅不符合發(fā)展基層民主的時(shí)代潮流，也是很難落實(shí)到位的。早在2009年4月，中共中央組織部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》，規(guī)定選拔任用縣委書記應(yīng)按程序報(bào)經(jīng)省級(jí)黨委常委會(huì)議審議決定。同年7月，國(guó)家財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，要求“省直管縣”財(cái)政改革在2012年底之前在全國(guó)大部分地區(qū)推行。
按照這樣的規(guī)定，看上去省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)直接控制了縣級(jí)地方的主要人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，但在我國(guó)，一個(gè)省往往比一個(gè)歐洲國(guó)家還大，或人口眾多，或地域遼闊，遙遠(yuǎn)的省政府要掌控縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的合法性、合理性，是極為困難的。
因此，縣域治理，應(yīng)當(dāng)是對(duì)未來(lái)中央和地方關(guān)系進(jìn)行重新設(shè)計(jì)的主要考量，這與中共十七大報(bào)告把基層群眾自治制度列入中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的含義是一致的，也與十八大報(bào)告“完善基層民主制度，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的要求一致。
由此，筆者認(rèn)為，即將出臺(tái)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，不但不應(yīng)當(dāng)恢復(fù)國(guó)務(wù)院對(duì)撤縣改市的審批，恰恰相反，應(yīng)當(dāng)徹底否定撤縣改市的政策，并且鼓勵(lì)已經(jīng)改市的縣級(jí)市恢復(fù)為縣。最重要的是，縣絕不應(yīng)當(dāng)被污名化，更不應(yīng)當(dāng)在新型城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)中逐步消失。
自古以來(lái)，所謂“皇權(quán)不下縣”，中國(guó)縣級(jí)地方的設(shè)置，蘊(yùn)涵了古代行政管理專家認(rèn)識(shí)和處理中央和地方關(guān)系的智慧和寶貴經(jīng)驗(yàn)。盡管在現(xiàn)階段縣是與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村聯(lián)系在一起的，未來(lái)的縣域也仍然主要是農(nóng)業(yè)農(nóng)村區(qū)域，但人們不應(yīng)當(dāng)帶著靜止的眼光去看待縣，更不應(yīng)當(dāng)用勢(shì)利的眼光看待縣和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。城鎮(zhèn)化就是要完成對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的改造。
我們期待，在完成城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化以后，“縣”成為一個(gè)光榮而又美好的名稱。在當(dāng)今大多數(shù)城市至少在外觀上已十分西化的條件下，未來(lái)很可能只有縣級(jí)地方才更有希望代表著中華傳統(tǒng)文化，體現(xiàn)美麗中國(guó)的含義。允許未來(lái)城鎮(zhèn)實(shí)行以“群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”為基本內(nèi)容的自治，不僅僅是地方基層充滿生機(jī)活力的前提，也必將是中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)。
