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2025年07月18日
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自 2001年湖南省第八次黨代會(huì)提出實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，湖南的“城鎮(zhèn)化”建設(shè)已走過12年，“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略也已實(shí)施5年。
如今，在各級(jí)政府的積極推動(dòng)下，湖南的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)展如何?下一步該往何處去?又面臨著怎樣的問題和瓶頸?
瀟湘晨報(bào)就此專訪負(fù)責(zé)起草《湖南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)施綱要(2012-2020年)》的省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳規(guī)劃處負(fù)責(zé)人，問計(jì)參與規(guī)劃討論設(shè)計(jì)、參與全國(guó)人大專題調(diào)研的相關(guān)專家，以期得到答案。
歷程 真正系統(tǒng)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，始于2008年
談起湖南城鎮(zhèn)化的建設(shè)歷程，省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳規(guī)劃處處長(zhǎng)易小林表示，雖然在2001年省第八次黨代會(huì)就提出“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，但真正成系統(tǒng)地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要從2008年開始說起。
這一年可謂是湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“元年”。
先是8月22日，“全省新型城市化工作會(huì)議”在長(zhǎng)沙召開，全面部署新型城市化發(fā)展;12月12日，又下發(fā)了《中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于大力推進(jìn)新型城市化的意見》。
“早在2006年，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平在浙江第一個(gè)提出了‘新型城市化’戰(zhàn)略，湖南算是在全國(guó)范圍內(nèi)第二個(gè)提出‘新型城市化’的省份。”易小林回憶說。
在易小林看來，湖南城鎮(zhèn)化建設(shè)歷程上有三件標(biāo)志性的大事：
第一件，是會(huì)議。在上述2008年“全省新型城市化工作會(huì)議”后，2012年8月14日，又在株洲召開“全省加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作會(huì)議”。
第二件，是文件。2008年12月12日，下發(fā)《中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于大力推進(jìn)新型城市化的意見》;2012年2月17日，下發(fā)《中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于加快新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見》。
第三件，是規(guī)劃。2012年底，《湖南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)施綱要(2012-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)頒布，“八大工程”將引領(lǐng)湖南未來城鎮(zhèn)化建設(shè)方向;2013年初，《湖南省“十二五”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》亦出臺(tái)。
經(jīng)積極推進(jìn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)工作頗有成效。
截至2012年，湖南省城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.65%，雖然仍然低于全國(guó)平均水平52.6%，但是差距卻在逐漸縮小：從2000年到2012年，湖南年均增速為1.41%，高于全國(guó)水平的1.37%。
“我們與全國(guó)的差距主要是歷史原因造成。湖南本就是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大，再加上2010年第六次人口普查帶來的數(shù)據(jù)波動(dòng)，因此一直低于全國(guó)水平，”易小林說，“但是應(yīng)該看到的是，從2001年到現(xiàn)在，我們的城鎮(zhèn)化率正在逐步增加，平均每年約有100萬人口轉(zhuǎn)移到城市。”
戰(zhàn)略 城市群?中等城市?還是小城鎮(zhèn)?
對(duì)于城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象，學(xué)術(shù)界一直存在多種意見。
一種是“取中間”，以中等城市發(fā)展為突破口。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部建議，重點(diǎn)發(fā)展100萬-200萬人口的“中間規(guī)模城市”。理由是：“大力發(fā)展這類中間層次的城市，可以為大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展找到一個(gè)具體的抓手和突破口。”
另一種持“向下看”的視角，希望以縣城和鎮(zhèn)為重點(diǎn)。
北京大學(xué)中國(guó)地方政府研究院院長(zhǎng)彭真懷曾撰文指出，縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)才應(yīng)該是新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。其中一個(gè)依據(jù)是，“在起草信陽市農(nóng)村改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)報(bào)告時(shí)，調(diào)查顯示，農(nóng)民大多數(shù)愿意進(jìn)城，而且其中76%愿意進(jìn)縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)。”
還有一種意見，是看重城市群的帶動(dòng)作用。
最早提出城鎮(zhèn)化概念的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員辜勝阻認(rèn)為，“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要靠城市群引領(lǐng)”。因?yàn)橥ㄟ^推進(jìn)城市群建設(shè)，既能減緩特大城市人口膨脹壓力和“大城市病”，也能通過中心大城市的輻射作用，實(shí)現(xiàn)城市文明向小城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的擴(kuò)散。
那么，湖南選擇的發(fā)展重點(diǎn)是哪里?
《綱要》的表述是：以城市群為主體形態(tài)，長(zhǎng)株潭城市群為核心、中心城市為依托、縣城和中心鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)體系。
顯然，湖南的發(fā)展路徑綜合了上述三種意見。易小林進(jìn)一步闡述說：“湖南未來城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，是長(zhǎng)株潭、七大城市群、各個(gè)縣城和中心鎮(zhèn)，要做到大中小城市和中心鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。”
“沒有大城市的帶動(dòng)，周邊經(jīng)濟(jì)就輻射不起來，就業(yè)帶動(dòng)不起來。縣城則是城鎮(zhèn)化的最后一個(gè)堡壘，要以新生代農(nóng)民工和隨遷家屬為重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象。從郊區(qū)到縣城到地級(jí)市到大城市，每一個(gè)城鎮(zhèn)梯級(jí)所提供的公共服務(wù)水平、享受的資源都有所不同，因此也適合不同追求的人群。比如，月薪1400元的務(wù)工人員顯然無法在大城市獲得優(yōu)質(zhì)生活，而觀念新、知識(shí)新的人才也往往不滿足在小城市發(fā)展。”易小林解釋說。
路徑 防止“表面城鎮(zhèn)化”和“虛假城鎮(zhèn)化”
值得注意的是，按照《綱要》，省內(nèi)城鎮(zhèn)化建設(shè)的頭號(hào)工程是“縣城和中心鎮(zhèn)擴(kuò)容提質(zhì)”：
到2015年，40個(gè)發(fā)展基礎(chǔ)較好的縣(市)城區(qū)人口過20萬;85個(gè)以上的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)3萬以上。到2020年，耒陽市、寧鄉(xiāng)縣、瀏陽市、祁陽縣、邵東縣城區(qū)人口過50萬。其他規(guī)模較小及發(fā)展相對(duì)滯后的縣(市)城區(qū)要完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力，人口規(guī)模要逐步超過10萬。
在“壯大區(qū)域中心城市”一欄中，對(duì)長(zhǎng)株潭、岳益常、衡郴永、懷張吉、邵婁五個(gè)板塊14個(gè)中心城市也提出了未來具體的人口規(guī)模增長(zhǎng)目標(biāo)。
如此大規(guī)模的新人口涌入大中小各線城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)要如何容納?
參與制定《綱要》的湖南省城市規(guī)劃研究設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)李彩林分析，要從五個(gè)方面提高城市的綜合承載能力，分別是：夯實(shí)城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、完善城鎮(zhèn)綜合交通體系、提升城鎮(zhèn)供水能力和品質(zhì)、加強(qiáng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、健全城鎮(zhèn)安全保障體系。
參與《綱要》起草討論的湖南城市學(xué)院副校長(zhǎng)湯放華，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出，城鎮(zhèn)容納能力的關(guān)鍵還是“就業(yè)”二字。
“規(guī)模如此大的人口轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)定要有足夠的就業(yè)崗位來容納，方能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。”他認(rèn)為，如不能解決就業(yè)問題，城鎮(zhèn)建設(shè)即使把所有硬件設(shè)備都擴(kuò)展得足夠大足夠好，也只能是一座“死城”、“空城”。
擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)的抓手在哪里?從《綱要》可以看出，各級(jí)“園區(qū)建設(shè)”仍被寄予重望：支持省級(jí)開發(fā)區(qū)升為國(guó)家開發(fā)區(qū)，具備條件而又尚未設(shè)立省級(jí)開發(fā)區(qū)的縣(市)設(shè)立省級(jí)工業(yè)集中區(qū)，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展非農(nóng)特色產(chǎn)業(yè)園，促進(jìn)勞動(dòng)密集型、資源加工型產(chǎn)業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)移聚集。
但即便產(chǎn)業(yè)完成足夠聚集度，身為城鎮(zhèn)化研究專家的李彩林仍有一層擔(dān)憂：目前湖南的人口城鎮(zhèn)化已落后于土地城鎮(zhèn)化。
在今年5月13日全國(guó)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委在長(zhǎng)沙召開的城鎮(zhèn)化專題調(diào)研座談會(huì)上，李彩林指出：
“各城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)不斷向城區(qū)集中，城區(qū)的土地不斷擴(kuò)張，但是人口沒有相應(yīng)的大規(guī)模向城市地區(qū)遷移，出現(xiàn)了‘表面城鎮(zhèn)化’、‘虛假城鎮(zhèn)化’的現(xiàn)象。2010年至2011年，全省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)7.39%，但是城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)只有4.82%，人口與土地?cái)U(kuò)張、產(chǎn)業(yè)集聚不協(xié)調(diào)。”
兩位專家都將新型城鎮(zhèn)化“重點(diǎn)”、“難點(diǎn)”歸結(jié)于農(nóng)民工進(jìn)城的制度障礙，以及如何讓流動(dòng)人口享受市民化待遇。
癥結(jié) 如何給“進(jìn)城農(nóng)民”一個(gè)更好保障
“不僅是產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民‘進(jìn)城就業(yè)’的相關(guān)配套制度也應(yīng)完善。”湯放華指出，首先要改變農(nóng)民被束縛在土地上的狀況，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，釋放勞動(dòng)力。
對(duì)此，易小林回應(yīng)，在這方面湖南已有成功嘗試——草尾鎮(zhèn)試點(diǎn)。該試點(diǎn)中，農(nóng)民們可以把閑置的耕地在政府背景的公司處登記流轉(zhuǎn)，以獲取固定收益。但草尾鎮(zhèn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)今后是否將在全省大力推廣，目前尚未明確。另一方面，對(duì)于農(nóng)民宅基地的處理，《綱要》則寫入“在縣(市)域內(nèi)實(shí)施農(nóng)村居民宅基地置換商品房、農(nóng)民公寓房、物業(yè)或貨幣補(bǔ)償”。
除此之外，“為確保農(nóng)民能留在城鎮(zhèn)，而不是游離在鄉(xiāng)村與城市之間的‘兩棲人口’，戶籍制度也應(yīng)改革，讓新入城的農(nóng)民享受到城鎮(zhèn)居民待遇，如子女教育和保障住房等。”湯放華說。
《綱要》與此相應(yīng)的，是“落實(shí)放寬城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。對(duì)暫未落戶的農(nóng)民工，要有針對(duì)性地完善相關(guān)制度，解決他們當(dāng)前在勞動(dòng)報(bào)酬、子女上學(xué)、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)、社會(huì)保障、職業(yè)安全衛(wèi)生等方面的突出問題”。
但“完善相關(guān)制度”的地方細(xì)則，易小林則表示，可能有待國(guó)家城鎮(zhèn)化規(guī)劃出臺(tái)后再統(tǒng)一跟進(jìn)落實(shí)。
“很多農(nóng)民進(jìn)了城，留不下來，因?yàn)闆]有住房。湖南應(yīng)加大推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。解決農(nóng)民工在住房問題上享受市民化待遇，統(tǒng)籌保障城鄉(xiāng)住房是個(gè)良方。”李彩林呼吁，從“住房”著手解決市民化待遇問題。
“其實(shí)還有更多的鼓勵(lì)、傾斜政策可以考慮。”湯放華補(bǔ)充表示，政府可以給有意愿進(jìn)城的農(nóng)民提供更有效的技能培訓(xùn)、在企業(yè)招人時(shí)能確保獲得與市民同等福利待遇，甚至也可以考慮從工商、稅收方面扶持。
“在以人為核心的城鎮(zhèn)化過程中，真正迫切需要的，是政策制定多站在農(nóng)民的角度。”湯放華總結(jié)說。
