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2025年07月19日
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《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（ 2011~2020年）綱要》由國家發(fā)改委牽頭，預(yù)計(jì)今年上半年將要出臺，《規(guī)劃》可能涉及全國20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級以上城市和1萬多個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)。規(guī)劃出臺前，開發(fā)商（包括央企）加緊搶地，農(nóng)村加速土地流轉(zhuǎn)嘗試，希望提前形成既成事實(shí)，分享政策紅利。新型城鎮(zhèn)化如何避免成為新一輪圈地運(yùn)動？《中國企業(yè)報(bào)》記者為此采訪了北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙曉。
關(guān)鍵是要打破“土地財(cái)政”
《中國企業(yè)報(bào)》：《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（ 2011~2020年）綱要》由國家發(fā)改委牽頭，預(yù)計(jì)今年上半年將要出臺，您認(rèn)為這個(gè)方案的出臺對現(xiàn)有土地市場格局會造成哪些影響？
趙曉：要落實(shí)新型城鎮(zhèn)化的“新”，關(guān)鍵是要打破“土地財(cái)政”。目前中國財(cái)政體制的最大問題就是地方財(cái)政過重依賴于非稅收入，特別是賣地收入是一個(gè)大頭，賣地收入加上隨后房地產(chǎn)開發(fā)的稅收收入幾乎要占到很多地方財(cái)政的半壁江山，甚至更多。
理論上講，政府的目標(biāo)是社會福利最大化，并不是財(cái)政收入最大化，也就是“慈悲為懷，以天下為己任”。 但是在目前體制下，這一點(diǎn)很難做到，實(shí)際中政府的目標(biāo)往往會演化為當(dāng)政官員的政績最大化，為實(shí)現(xiàn)政績最大化就需要財(cái)政收入最大化。
能不能突破“土地財(cái)政”的怪圈，就要看我們有沒有這個(gè)決心，有沒有這個(gè)毅力，這也是新一屆領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)上的第一個(gè)大挑戰(zhàn)。
要走出這個(gè)怪圈，必須從兩個(gè)方面尋求突破：一是要推進(jìn)財(cái)稅體制改革，尤其要實(shí)行預(yù)算民主，給地方政府預(yù)算施加有效外部硬約束；二是要構(gòu)建完備的地方稅收體系。
對于這一點(diǎn)，我個(gè)人認(rèn)為，我們還沒有做好相應(yīng)的準(zhǔn)備，短期內(nèi)這兩個(gè)突破都很難。也就是說，未來的新型城鎮(zhèn)化恐怕還會落入“房地產(chǎn)化”，還是舊模式的城鎮(zhèn)化。近期，很多大開發(fā)商瘋狂拿地造成“地王”頻現(xiàn)，就是舊模式的持續(xù)。
但是，新型城市化的核心是要讓進(jìn)城人員“生活”在城市里，而不是只“務(wù)工”在城市里。土地的成本、城市化的成本要適當(dāng)降下來，這樣農(nóng)民工和其他外來人口才可能安居樂業(yè)。否則，舊模式城鎮(zhèn)化的持續(xù)可能會削弱未來房地產(chǎn)市場的有效需求，指望以新型城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需的良好愿望也可能因此落空。
《中國企業(yè)報(bào)》：城鎮(zhèn)化浪潮下，不少地方掀起新一輪征地運(yùn)動，近期央企再掀搶地潮。城鎮(zhèn)化如何避免淪為新一輪圈地運(yùn)動？
趙曉：新型城鎮(zhèn)化從提出到現(xiàn)在也就半年的時(shí)間，要在半年內(nèi)馬上轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化推進(jìn)的模式，估計(jì)不太現(xiàn)實(shí)。我個(gè)人認(rèn)為，在短期內(nèi)，城鎮(zhèn)化還難以避免圈地運(yùn)動的嫌疑。
要避免地方政府圈地的沖動，必須要有兩個(gè)外部約束：
一個(gè)是推進(jìn)財(cái)稅體制改革。2002年全國公共財(cái)政收入是1.89萬億元，2012年是11.72萬億元，2012年是十年前的6.2倍，這還不包括增長幅度更大的土地出讓金等政府基金性收入。2002年政府喊錢不夠用，2012年支出增長5倍多后，錢還是不夠用。主要原因除了民生性支出大幅增長外，財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)性支出的無限膨脹是其背后的更重要原因。而經(jīng)濟(jì)性支出的不斷增加，就逼迫政府到處伸手，圈地自然是“簡單易行、見效快”的增加財(cái)政收入的好辦法。所以，要避免圈地運(yùn)動持續(xù)，首先就要約束政府的財(cái)政開支，經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支出“應(yīng)該不應(yīng)該”、“效果好不好”，都應(yīng)該受到監(jiān)督，細(xì)化、透明、可監(jiān)督的財(cái)政預(yù)算和支出體制改革是第一步。2013年開始的基于建設(shè)“有限政府、有效政府”原則的政府機(jī)構(gòu)和職能改革，為約束政府這只“看得見的手”開了一個(gè)好頭。
另一個(gè)約束就是要尊重城市居民和農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，不能大筆一揮就開始圈地。要在農(nóng)村土地確權(quán)賦能的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民也參與到土地征收的談判和博弈中。提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、尊重農(nóng)民意愿應(yīng)該是不能突破的底線。
新型城鎮(zhèn)化偏向于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域
《中國企業(yè)報(bào)》：就中國目前經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展面臨的困境看，選擇“新型城鎮(zhèn)化”作為突破口有什么優(yōu)勢？
趙曉：首先，新型城鎮(zhèn)化偏向于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。無論是習(xí)近平總書記的南巡，還是李克強(qiáng)副總理強(qiáng)調(diào)的“改革紅利說”，都向國人傳達(dá)了一個(gè)明確的信號——經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革仍將是今后改革的突破口。改革“先經(jīng)濟(jì)后政治”，新型城鎮(zhèn)化恰好契合中國一直以來的漸進(jìn)式改革思路。
其次，在當(dāng)前環(huán)境下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化改革，阻力會相對較小。改革在近些年效果不明顯的一個(gè)重要原因，就是在過往三十多年的改革中形成了一些既得利益群體，這些既得利益群體原本是改革者，但是在獲得了既得利益后傾向于將目前的某些有利于自己的過渡性體制固化，不愿繼續(xù)改革，從而轉(zhuǎn)換成了改革的阻力。新型城鎮(zhèn)化畢竟還是城鎮(zhèn)化，操作得當(dāng)?shù)脑挘还苁堑胤秸€是農(nóng)民，或者是開發(fā)商，各相關(guān)利益方都有積極性。
再次，新型城鎮(zhèn)化改革潛力巨大。目前我國城鎮(zhèn)化率為51%，若按戶籍人口計(jì)算僅為35%左右，遠(yuǎn)落后于其他相同發(fā)展階段的國家，與70%的世界穩(wěn)定城鎮(zhèn)化水平相比更是差距明顯。但差距也是潛力，依照世界發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化高于30%之后便進(jìn)入加速階段，我國現(xiàn)在剛好處在這個(gè)階段。據(jù)相關(guān)研究預(yù)測，未來20年，我國城鎮(zhèn)化率每年將提高一個(gè)百分點(diǎn)，按此計(jì)算，到2025年，我國城鎮(zhèn)化將達(dá)到65%左右。再加上以前“漂”在城市中的2億左右的非城市戶籍居民，未來10年中國有約4億農(nóng)村居民需要市民化。如果每個(gè)市民的市民化轉(zhuǎn)換成本平均以10萬元計(jì)，那就至少需要40萬億，這差不多接近于我國去年的GDP。可以肯定的是，這將對我國經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的影響。
最后，新型城鎮(zhèn)化改革能快速帶來經(jīng)濟(jì)增長。一方面，城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需載體。數(shù)據(jù)顯示，一個(gè)市民的消費(fèi)水平大約是一個(gè)農(nóng)民的三倍，這意味著全國城鎮(zhèn)化比例每提高1%，全國消費(fèi)品的銷售總額就會增加1.4%。再量化一下，以2009年城鎮(zhèn)居民平均消費(fèi)16857元(相對農(nóng)村居民高出11232元)計(jì)算，城鎮(zhèn)人口增加1%，即增加1340萬人，則每年可凈增加消費(fèi)額1505.8億元。這無疑有利于改善我國“輕消費(fèi)，重投資”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡格局。另一方面，新型城鎮(zhèn)化還是拉動投資的持久動力。城鎮(zhèn)化在刺激內(nèi)需的同時(shí)，隨著人口的流入，接收方也需要對供電、供水、交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，同時(shí)充實(shí)教育、醫(yī)療、文衛(wèi)等公共服務(wù)，這對經(jīng)濟(jì)增長的作用同樣不可小覷。
追求有“質(zhì)量”的城鎮(zhèn)化
《中國企業(yè)報(bào)》：您認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化需要注意的問題有哪些？
趙曉：概括起來，新型城鎮(zhèn)化的“新”，就是要追求有“質(zhì)量”的城鎮(zhèn)化，具體來說主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是城鎮(zhèn)化不再是土地的城鎮(zhèn)化，還包括農(nóng)民的市民化；二是城鎮(zhèn)化不能再一味“攤大餅”，而是還要土地“集約化”；三是城鎮(zhèn)化不再是農(nóng)民土地“被城鎮(zhèn)化”，而是要讓農(nóng)民也分享到城鎮(zhèn)化的“紅利”。
《中國企業(yè)報(bào)》：您認(rèn)為未來的城鎮(zhèn)化建設(shè)該如何展開呢？
趙曉：可以預(yù)見的是，未來“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)可能的改革措施會圍繞以下四個(gè)方面展開：第一，改革農(nóng)村土地制度，提高農(nóng)村土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就是個(gè)明確無誤的信號。近日，提高農(nóng)村土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已提上議程，但是農(nóng)村土地制度改革肯定不會止步于此，農(nóng)村土地股份制改革、農(nóng)村集體土地物權(quán)流轉(zhuǎn)、土地市場的交易主體改革，甚至土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的市場化過渡，都是值得期待的。
第二，改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，開放異地中考和高考將是首選。在保持小城鎮(zhèn)和縣級市對農(nóng)民入戶敞開的同時(shí)，戶籍制度改革還將逐步向大中城市推進(jìn)，因?yàn)椴桓淖儜艏c城市公共福利掛鉤的現(xiàn)狀，農(nóng)民市民化就無從談起，隨父母去大城市的孩子們的中考、高考煩惱就難以消除。當(dāng)然，想一步到位的戶籍放開是不太可能的，必須得有個(gè)過程。
第三，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障由“量”到“質(zhì)”的提升，圍繞建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一保障制度提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平。在戶籍放開之前，要先盡量剝離附著在戶口上的各種城市福利，如醫(yī)療、教育服務(wù)等。
第四，配套財(cái)稅體制的改革，財(cái)政收入要向地方傾斜。這是推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和改革戶籍制度的配套措施，再清楚不過，不改革財(cái)政分配體制，地方政府就沒有足夠財(cái)力和動力為非戶籍人口提供同等的公共福利。
過去30多年，中國之所以能從貧窮落后的不發(fā)達(dá)國家一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，靠的就是改革開放。那么，在下一個(gè)10年或者更長的時(shí)間內(nèi)，以新型城鎮(zhèn)化為突破口的改革再出發(fā)，必將會引領(lǐng)中國社會登上新的臺階。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨所說的那樣，城鎮(zhèn)化將會使中國成為世界的真正領(lǐng)袖。
《中國企業(yè)報(bào)》：在目前土地亂象狀態(tài)下，城鎮(zhèn)化規(guī)劃獲批后，土地紅利如何健康釋放？
趙曉：首先，我們要明確過去的三十年，土地紅利對我國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。從增長動力來源看，改革開放30多年來我們?nèi)〉玫木薮蠼?jīng)濟(jì)成就主要?dú)w功于三方面因素：一是制度紅利，對外開放和解除經(jīng)濟(jì)管制等制度大變革帶來了資源重組和優(yōu)化配置，包括土地、資金、勞動力、自然資源等生產(chǎn)要素由低效率的部門轉(zhuǎn)移到高效率的部門。二是全球化紅利，中國主動融入經(jīng)濟(jì)全球化所帶來的出口拉動，以及基于出口需求基礎(chǔ)上的資本形成；三是工業(yè)化推動下的城市化紅利，特別是近十年來，城市化進(jìn)城加快，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)巨大。
但是，2008年后以上三方面的紅利逐漸弱化，以往依靠投資和生產(chǎn)要素低成本（包括土地）的增長模式就不可持續(xù)了。在此背景下，我們才提出經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，經(jīng)濟(jì)增長的方向也由外需倒逼轉(zhuǎn)向?yàn)閮?nèi)需。正是基于此，我們提出了新型城鎮(zhèn)化，寄希望由此提振內(nèi)需。我預(yù)計(jì)，這次城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃綱要應(yīng)該會包含三方面的主要內(nèi)容：一個(gè)是都市群的建設(shè)規(guī)劃；二是關(guān)于“人”城鎮(zhèn)化；三是土地的利用效率問題。
這個(gè)規(guī)劃的作用有兩個(gè)。第一，拉動投資，以投資促進(jìn)未來十年中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，這沿用了中國一貫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路。1999年提出西部大開發(fā)，總投資3.6萬億；2001年提出振興東北老工業(yè)基地，投資2萬億；2003年提出中不崛起戰(zhàn)略，又投資2萬多億；2005年提出新農(nóng)村建設(shè)，投資5萬多億；2008年地震災(zāi)后重建2萬多億；2009年經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃投資4萬億。現(xiàn)在干點(diǎn)啥？那就是新型城鎮(zhèn)化，估計(jì)未來十年可能投資40萬億。第二，就是想依靠新型城鎮(zhèn)化提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，以拉動“人”的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上的內(nèi)需。第一個(gè)目標(biāo)是短期目標(biāo)，而第二個(gè)目標(biāo)是長期目標(biāo)。如果這兩個(gè)目標(biāo)都能順利實(shí)現(xiàn)，則可謂是一箭雙雕，既保證了中國經(jīng)濟(jì)的軟著陸，也完成了中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。
當(dāng)然，如果如你所說，土地亂象依舊，則第二個(gè)目標(biāo)肯定無法實(shí)現(xiàn)，土地紅利就依舊是房地產(chǎn)紅利，就還是老模式的土地紅利。這可能會帶來兩個(gè)嚴(yán)重后果：一是中國經(jīng)濟(jì)增長仍擺脫不了投資依賴，經(jīng)濟(jì)失衡加劇，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)會加大；二是社會收入差距得不到改善，社會穩(wěn)定性受到威脅。
