以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年09月02日
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《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（ 2011~2020年）綱要》由國(guó)家發(fā)改委牽頭，預(yù)計(jì)今年上半年將要出臺(tái)，《規(guī)劃》可能涉及全國(guó)20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和1萬(wàn)多個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)。規(guī)劃出臺(tái)前，開(kāi)發(fā)商（包括央企）加緊搶地，農(nóng)村加速土地流轉(zhuǎn)嘗試，希望提前形成既成事實(shí)，分享政策紅利。新型城鎮(zhèn)化如何避免成為新一輪圈地運(yùn)動(dòng)？《中國(guó)企業(yè)報(bào)》記者為此采訪了北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙曉。
關(guān)鍵是要打破“土地財(cái)政”
《中國(guó)企業(yè)報(bào)》：《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（ 2011~2020年）綱要》由國(guó)家發(fā)改委牽頭，預(yù)計(jì)今年上半年將要出臺(tái)，您認(rèn)為這個(gè)方案的出臺(tái)對(duì)現(xiàn)有土地市場(chǎng)格局會(huì)造成哪些影響？
趙曉：要落實(shí)新型城鎮(zhèn)化的“新”，關(guān)鍵是要打破“土地財(cái)政”。目前中國(guó)財(cái)政體制的最大問(wèn)題就是地方財(cái)政過(guò)重依賴(lài)于非稅收入，特別是賣(mài)地收入是一個(gè)大頭，賣(mài)地收入加上隨后房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的稅收收入幾乎要占到很多地方財(cái)政的半壁江山，甚至更多。
理論上講，政府的目標(biāo)是社會(huì)福利最大化，并不是財(cái)政收入最大化，也就是“慈悲為懷，以天下為己任”。 但是在目前體制下，這一點(diǎn)很難做到，實(shí)際中政府的目標(biāo)往往會(huì)演化為當(dāng)政官員的政績(jī)最大化，為實(shí)現(xiàn)政績(jī)最大化就需要財(cái)政收入最大化。
能不能突破“土地財(cái)政”的怪圈，就要看我們有沒(méi)有這個(gè)決心，有沒(méi)有這個(gè)毅力，這也是新一屆領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)上的第一個(gè)大挑戰(zhàn)。
要走出這個(gè)怪圈，必須從兩個(gè)方面尋求突破：一是要推進(jìn)財(cái)稅體制改革，尤其要實(shí)行預(yù)算民主，給地方政府預(yù)算施加有效外部硬約束；二是要構(gòu)建完備的地方稅收體系。
對(duì)于這一點(diǎn)，我個(gè)人認(rèn)為，我們還沒(méi)有做好相應(yīng)的準(zhǔn)備，短期內(nèi)這兩個(gè)突破都很難。也就是說(shuō)，未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化恐怕還會(huì)落入“房地產(chǎn)化”，還是舊模式的城鎮(zhèn)化。近期，很多大開(kāi)發(fā)商瘋狂拿地造成“地王”頻現(xiàn)，就是舊模式的持續(xù)。
但是，新型城市化的核心是要讓進(jìn)城人員“生活”在城市里，而不是只“務(wù)工”在城市里。土地的成本、城市化的成本要適當(dāng)降下來(lái)，這樣農(nóng)民工和其他外來(lái)人口才可能安居樂(lè)業(yè)。否則，舊模式城鎮(zhèn)化的持續(xù)可能會(huì)削弱未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有效需求，指望以新型城鎮(zhèn)化拉動(dòng)內(nèi)需的良好愿望也可能因此落空。
《中國(guó)企業(yè)報(bào)》：城鎮(zhèn)化浪潮下，不少地方掀起新一輪征地運(yùn)動(dòng)，近期央企再掀搶地潮。城鎮(zhèn)化如何避免淪為新一輪圈地運(yùn)動(dòng)？
趙曉：新型城鎮(zhèn)化從提出到現(xiàn)在也就半年的時(shí)間，要在半年內(nèi)馬上轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化推進(jìn)的模式，估計(jì)不太現(xiàn)實(shí)。我個(gè)人認(rèn)為，在短期內(nèi)，城鎮(zhèn)化還難以避免圈地運(yùn)動(dòng)的嫌疑。
要避免地方政府圈地的沖動(dòng)，必須要有兩個(gè)外部約束：
一個(gè)是推進(jìn)財(cái)稅體制改革。2002年全國(guó)公共財(cái)政收入是1.89萬(wàn)億元，2012年是11.72萬(wàn)億元，2012年是十年前的6.2倍，這還不包括增長(zhǎng)幅度更大的土地出讓金等政府基金性收入。2002年政府喊錢(qián)不夠用，2012年支出增長(zhǎng)5倍多后，錢(qián)還是不夠用。主要原因除了民生性支出大幅增長(zhǎng)外，財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)性支出的無(wú)限膨脹是其背后的更重要原因。而經(jīng)濟(jì)性支出的不斷增加，就逼迫政府到處伸手，圈地自然是“簡(jiǎn)單易行、見(jiàn)效快”的增加財(cái)政收入的好辦法。所以，要避免圈地運(yùn)動(dòng)持續(xù)，首先就要約束政府的財(cái)政開(kāi)支，經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支出“應(yīng)該不應(yīng)該”、“效果好不好”，都應(yīng)該受到監(jiān)督，細(xì)化、透明、可監(jiān)督的財(cái)政預(yù)算和支出體制改革是第一步。2013年開(kāi)始的基于建設(shè)“有限政府、有效政府”原則的政府機(jī)構(gòu)和職能改革，為約束政府這只“看得見(jiàn)的手”開(kāi)了一個(gè)好頭。
另一個(gè)約束就是要尊重城市居民和農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，不能大筆一揮就開(kāi)始圈地。要在農(nóng)村土地確權(quán)賦能的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民也參與到土地征收的談判和博弈中。提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、尊重農(nóng)民意愿應(yīng)該是不能突破的底線。
新型城鎮(zhèn)化偏向于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域
《中國(guó)企業(yè)報(bào)》：就中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展面臨的困境看，選擇“新型城鎮(zhèn)化”作為突破口有什么優(yōu)勢(shì)？
趙曉：首先，新型城鎮(zhèn)化偏向于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。無(wú)論是習(xí)近平總書(shū)記的南巡，還是李克強(qiáng)副總理強(qiáng)調(diào)的“改革紅利說(shuō)”，都向國(guó)人傳達(dá)了一個(gè)明確的信號(hào)——經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革仍將是今后改革的突破口。改革“先經(jīng)濟(jì)后政治”，新型城鎮(zhèn)化恰好契合中國(guó)一直以來(lái)的漸進(jìn)式改革思路。
其次，在當(dāng)前環(huán)境下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化改革，阻力會(huì)相對(duì)較小。改革在近些年效果不明顯的一個(gè)重要原因，就是在過(guò)往三十多年的改革中形成了一些既得利益群體，這些既得利益群體原本是改革者，但是在獲得了既得利益后傾向于將目前的某些有利于自己的過(guò)渡性體制固化，不愿繼續(xù)改革，從而轉(zhuǎn)換成了改革的阻力。新型城鎮(zhèn)化畢竟還是城鎮(zhèn)化，操作得當(dāng)?shù)脑挘还苁堑胤秸€是農(nóng)民，或者是開(kāi)發(fā)商，各相關(guān)利益方都有積極性。
再次，新型城鎮(zhèn)化改革潛力巨大。目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率為51%，若按戶(hù)籍人口計(jì)算僅為35%左右，遠(yuǎn)落后于其他相同發(fā)展階段的國(guó)家，與70%的世界穩(wěn)定城鎮(zhèn)化水平相比更是差距明顯。但差距也是潛力，依照世界發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化高于30%之后便進(jìn)入加速階段，我國(guó)現(xiàn)在剛好處在這個(gè)階段。據(jù)相關(guān)研究預(yù)測(cè)，未來(lái)20年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率每年將提高一個(gè)百分點(diǎn)，按此計(jì)算，到2025年，我國(guó)城鎮(zhèn)化將達(dá)到65%左右。再加上以前“漂”在城市中的2億左右的非城市戶(hù)籍居民，未來(lái)10年中國(guó)有約4億農(nóng)村居民需要市民化。如果每個(gè)市民的市民化轉(zhuǎn)換成本平均以10萬(wàn)元計(jì)，那就至少需要40萬(wàn)億，這差不多接近于我國(guó)去年的GDP。可以肯定的是，這將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的影響。
最后，新型城鎮(zhèn)化改革能快速帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一方面，城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需載體。數(shù)據(jù)顯示，一個(gè)市民的消費(fèi)水平大約是一個(gè)農(nóng)民的三倍，這意味著全國(guó)城鎮(zhèn)化比例每提高1%，全國(guó)消費(fèi)品的銷(xiāo)售總額就會(huì)增加1.4%。再量化一下，以2009年城鎮(zhèn)居民平均消費(fèi)16857元(相對(duì)農(nóng)村居民高出11232元)計(jì)算，城鎮(zhèn)人口增加1%，即增加1340萬(wàn)人，則每年可凈增加消費(fèi)額1505.8億元。這無(wú)疑有利于改善我國(guó)“輕消費(fèi)，重投資”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡格局。另一方面，新型城鎮(zhèn)化還是拉動(dòng)投資的持久動(dòng)力。城鎮(zhèn)化在刺激內(nèi)需的同時(shí)，隨著人口的流入，接收方也需要對(duì)供電、供水、交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，同時(shí)充實(shí)教育、醫(yī)療、文衛(wèi)等公共服務(wù)，這對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用同樣不可小覷。
追求有“質(zhì)量”的城鎮(zhèn)化
《中國(guó)企業(yè)報(bào)》：您認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化需要注意的問(wèn)題有哪些？
趙曉：概括起來(lái)，新型城鎮(zhèn)化的“新”，就是要追求有“質(zhì)量”的城鎮(zhèn)化，具體來(lái)說(shuō)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是城鎮(zhèn)化不再是土地的城鎮(zhèn)化，還包括農(nóng)民的市民化；二是城鎮(zhèn)化不能再一味“攤大餅”，而是還要土地“集約化”；三是城鎮(zhèn)化不再是農(nóng)民土地“被城鎮(zhèn)化”，而是要讓農(nóng)民也分享到城鎮(zhèn)化的“紅利”。
《中國(guó)企業(yè)報(bào)》：您認(rèn)為未來(lái)的城鎮(zhèn)化建設(shè)該如何展開(kāi)呢？
趙曉：可以預(yù)見(jiàn)的是，未來(lái)“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)可能的改革措施會(huì)圍繞以下四個(gè)方面展開(kāi)：第一，改革農(nóng)村土地制度，提高農(nóng)村土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就是個(gè)明確無(wú)誤的信號(hào)。近日，提高農(nóng)村土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已提上議程，但是農(nóng)村土地制度改革肯定不會(huì)止步于此，農(nóng)村土地股份制改革、農(nóng)村集體土地物權(quán)流轉(zhuǎn)、土地市場(chǎng)的交易主體改革，甚至土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的市場(chǎng)化過(guò)渡，都是值得期待的。
第二，改革城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，開(kāi)放異地中考和高考將是首選。在保持小城鎮(zhèn)和縣級(jí)市對(duì)農(nóng)民入戶(hù)敞開(kāi)的同時(shí)，戶(hù)籍制度改革還將逐步向大中城市推進(jìn)，因?yàn)椴桓淖儜?hù)籍與城市公共福利掛鉤的現(xiàn)狀，農(nóng)民市民化就無(wú)從談起，隨父母去大城市的孩子們的中考、高考煩惱就難以消除。當(dāng)然，想一步到位的戶(hù)籍放開(kāi)是不太可能的，必須得有個(gè)過(guò)程。
第三，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障由“量”到“質(zhì)”的提升，圍繞建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一保障制度提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平。在戶(hù)籍放開(kāi)之前，要先盡量剝離附著在戶(hù)口上的各種城市福利，如醫(yī)療、教育服務(wù)等。
第四，配套財(cái)稅體制的改革，財(cái)政收入要向地方傾斜。這是推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和改革戶(hù)籍制度的配套措施，再清楚不過(guò)，不改革財(cái)政分配體制，地方政府就沒(méi)有足夠財(cái)力和動(dòng)力為非戶(hù)籍人口提供同等的公共福利。
過(guò)去30多年，中國(guó)之所以能從貧窮落后的不發(fā)達(dá)國(guó)家一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，靠的就是改革開(kāi)放。那么，在下一個(gè)10年或者更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，以新型城鎮(zhèn)化為突破口的改革再出發(fā)，必將會(huì)引領(lǐng)中國(guó)社會(huì)登上新的臺(tái)階。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨所說(shuō)的那樣，城鎮(zhèn)化將會(huì)使中國(guó)成為世界的真正領(lǐng)袖。
《中國(guó)企業(yè)報(bào)》：在目前土地亂象狀態(tài)下，城鎮(zhèn)化規(guī)劃獲批后，土地紅利如何健康釋放？
趙曉：首先，我們要明確過(guò)去的三十年，土地紅利對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。從增長(zhǎng)動(dòng)力來(lái)源看，改革開(kāi)放30多年來(lái)我們?nèi)〉玫木薮蠼?jīng)濟(jì)成就主要?dú)w功于三方面因素：一是制度紅利，對(duì)外開(kāi)放和解除經(jīng)濟(jì)管制等制度大變革帶來(lái)了資源重組和優(yōu)化配置，包括土地、資金、勞動(dòng)力、自然資源等生產(chǎn)要素由低效率的部門(mén)轉(zhuǎn)移到高效率的部門(mén)。二是全球化紅利，中國(guó)主動(dòng)融入經(jīng)濟(jì)全球化所帶來(lái)的出口拉動(dòng)，以及基于出口需求基礎(chǔ)上的資本形成；三是工業(yè)化推動(dòng)下的城市化紅利，特別是近十年來(lái)，城市化進(jìn)城加快，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)巨大。
但是，2008年后以上三方面的紅利逐漸弱化，以往依靠投資和生產(chǎn)要素低成本（包括土地）的增長(zhǎng)模式就不可持續(xù)了。在此背景下，我們才提出經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方向也由外需倒逼轉(zhuǎn)向?yàn)閮?nèi)需。正是基于此，我們提出了新型城鎮(zhèn)化，寄希望由此提振內(nèi)需。我預(yù)計(jì)，這次城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃綱要應(yīng)該會(huì)包含三方面的主要內(nèi)容：一個(gè)是都市群的建設(shè)規(guī)劃；二是關(guān)于“人”城鎮(zhèn)化；三是土地的利用效率問(wèn)題。
這個(gè)規(guī)劃的作用有兩個(gè)。第一，拉動(dòng)投資，以投資促進(jìn)未來(lái)十年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，這沿用了中國(guó)一貫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路。1999年提出西部大開(kāi)發(fā)，總投資3.6萬(wàn)億；2001年提出振興東北老工業(yè)基地，投資2萬(wàn)億；2003年提出中不崛起戰(zhàn)略，又投資2萬(wàn)多億；2005年提出新農(nóng)村建設(shè)，投資5萬(wàn)多億；2008年地震災(zāi)后重建2萬(wàn)多億；2009年經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃投資4萬(wàn)億。現(xiàn)在干點(diǎn)啥？那就是新型城鎮(zhèn)化，估計(jì)未來(lái)十年可能投資40萬(wàn)億。第二，就是想依靠新型城鎮(zhèn)化提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，以拉動(dòng)“人”的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上的內(nèi)需。第一個(gè)目標(biāo)是短期目標(biāo)，而第二個(gè)目標(biāo)是長(zhǎng)期目標(biāo)。如果這兩個(gè)目標(biāo)都能順利實(shí)現(xiàn)，則可謂是一箭雙雕，既保證了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的軟著陸，也完成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。
當(dāng)然，如果如你所說(shuō)，土地亂象依舊，則第二個(gè)目標(biāo)肯定無(wú)法實(shí)現(xiàn)，土地紅利就依舊是房地產(chǎn)紅利，就還是老模式的土地紅利。這可能會(huì)帶來(lái)兩個(gè)嚴(yán)重后果：一是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍擺脫不了投資依賴(lài)，經(jīng)濟(jì)失衡加劇，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)會(huì)加大；二是社會(huì)收入差距得不到改善，社會(huì)穩(wěn)定性受到威脅。
