以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2025年09月02日
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網(wǎng)易財(cái)經(jīng)： 您一直都非常關(guān)注中國的土地問題，然后您也多次到現(xiàn)場(chǎng)去做一些調(diào)查和調(diào)研，您認(rèn)為土地問題在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有怎么樣的意義？您為什么會(huì)如此重視這個(gè)問題？
一項(xiàng)可協(xié)調(diào)眾多社會(huì)矛盾的改革
周其仁：古典經(jīng)濟(jì)學(xué)講經(jīng)濟(jì)怎么發(fā)展，就是幾個(gè)東西放進(jìn)去，投入進(jìn)去，最簡(jiǎn)單講就是那么幾個(gè)東西，一個(gè)就是人力，你得把勞動(dòng)力放進(jìn)去，第二個(gè)就是得有資本，第三就是土地。過去講經(jīng)濟(jì)就是靠三大要素，后來就增加了一個(gè)緯度，就是組織，因?yàn)槟氵@些要素怎么有效組織起來，不同的組織辦法，這個(gè)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出不同，這是原來經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本的框架。土地是財(cái)富之母，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)就是這么講的，當(dāng)然會(huì)關(guān)心。
當(dāng)然我的關(guān)心是和我的經(jīng)歷有關(guān)，因?yàn)槲覀兿锣l(xiāng)10年，回來以后參加了農(nóng)村調(diào)查。
也有很多機(jī)緣巧合，正好發(fā)生了很多土地方面的變更，我們?nèi)タ矗思乙矚g迎我們?nèi)タ矗@樣就一路做過來。我的思路還是這樣，就是從使用權(quán)確定以后，到了家庭，要在這個(gè)基礎(chǔ)上發(fā)展轉(zhuǎn)讓權(quán)。就是光使用權(quán)給農(nóng)戶，這是解決溫飽的問題，因?yàn)橛辛耸褂脵?quán)，他就好好的種那個(gè)地，但現(xiàn)在他有更廣闊的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，所以有時(shí)候這個(gè)地還不供他自己種，他轉(zhuǎn)給別人種，轉(zhuǎn)入其它用途，要把這個(gè)轉(zhuǎn)讓權(quán)好好發(fā)育起來。這里也要大量的用市場(chǎng)機(jī)制，不能完全用我們行政權(quán)去配置土地。我的看法，現(xiàn)在我們這個(gè)土地基本就鎖在行政權(quán)這個(gè)籠子里，這個(gè)對(duì)于土地資源的很好利用，對(duì)于收入分配，對(duì)于協(xié)調(diào)很多社會(huì)矛盾是有利的。
確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)
網(wǎng)易財(cái)經(jīng)：您是把很大的筆墨都放在了土地的確權(quán)上，您覺得確權(quán)對(duì)于中國經(jīng)濟(jì)未來的發(fā)展是非常重要的？
周其仁：怎么發(fā)現(xiàn)的呢，就是土地要流轉(zhuǎn)，可是權(quán)限不確定清的流轉(zhuǎn)是很危險(xiǎn)的，因?yàn)槲覀冞@個(gè)行政權(quán)可以利用這個(gè)土地變來變?nèi)サ倪^程中，有可能再去剝奪一道農(nóng)民，把應(yīng)該他享有的利益又拿走。這個(gè)危險(xiǎn)存在，所以你在流轉(zhuǎn)之前要加一個(gè)前置，這是我們?cè)诔啥颊{(diào)查以后學(xué)到的東西，就是要把確權(quán)放進(jìn)去。
確權(quán)也是受了城市的啟發(fā)，我們?cè)诋?dāng)?shù)亟佑|一位干部，他做過城市工作，也做過農(nóng)村工作，發(fā)現(xiàn)城里人雖然城市改革晚，可是城里人有些產(chǎn)權(quán)界定比農(nóng)村做得好，你看我們買了一個(gè)房子，它就有房產(chǎn)證，就有土地使用權(quán)證，都是有政府保障的你有這個(gè)權(quán)限，有了這個(gè)東西你就很容易流轉(zhuǎn)，形成一個(gè)市場(chǎng)。可是農(nóng)民世世代代的那個(gè)地，它就沒有一個(gè)它權(quán)益的合法表達(dá)，沒有這個(gè)表達(dá)，他要流轉(zhuǎn)，就遇到很大的摩擦和障礙，所以他們就提出確權(quán)，確權(quán)是基礎(chǔ)。我們?nèi)パ芯看_權(quán)，發(fā)現(xiàn)真是很有意思，因?yàn)楹枚嗄辏行﹩栴}不理清，要從頭去確權(quán)，是有難度。
城市化要處理好各種權(quán)利關(guān)系
網(wǎng)易財(cái)經(jīng)：我看到您的書里邊是提到了一句，就是未來的一個(gè)城市化可能更多處理的還是國家和農(nóng)民之間的關(guān)系。
周其仁：它其實(shí)不光是國家和農(nóng)民的關(guān)系，還有中央政府和地方政府的關(guān)系，城市化不完全是一個(gè)物理的過程，就是建樓、蓋房子、修基礎(chǔ)設(shè)施，它其實(shí)里頭是重要的權(quán)利關(guān)系，我們80年代的改革是把土地的使用權(quán)長久的清楚界定給農(nóng)民，然后用法律來保障。現(xiàn)在要解決的問題就是轉(zhuǎn)讓權(quán)，也要達(dá)到同等的水平，這樣這個(gè)資源就能夠按照市場(chǎng)準(zhǔn)則來進(jìn)行配置。當(dāng)然，城市化涉及的問題非常多，它還包括中央政府、地方政府，各級(jí)不同的政府。我們現(xiàn)在城市化一個(gè)缺點(diǎn)就是這個(gè)行政性太強(qiáng)，就每個(gè)行政區(qū)劃里頭都想城市化，這個(gè)跟城市化的大趨勢(shì)是不一致的，就是人往哪里流動(dòng)，項(xiàng)目往哪里流動(dòng)，它不完全看你行政級(jí)別，它要看經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，所以這里頭還有好多經(jīng)濟(jì)關(guān)系、法律關(guān)系、政策要調(diào)整，要改革。
網(wǎng)易財(cái)經(jīng)：2008年是成都首先提出了“還權(quán)賦能”，后來您也是關(guān)注成都的土地改革，您也一直在跟蹤這個(gè)問題，就您看來，成都現(xiàn)在這個(gè)土地改革是否取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展？
周其仁：“還權(quán)賦能”是當(dāng)時(shí)他們本地提出來的一個(gè)口號(hào)，就是我剛才介紹這個(gè)背景，因?yàn)楸容^城鄉(xiāng)差別，除了收入、生活方式的差別，其中有一個(gè)就是權(quán)利狀態(tài)的差別。為什么城里買個(gè)房子，你有比較完備的產(chǎn)權(quán)保障？為什么農(nóng)村世世代代那么多土地、山林、房屋，你看他就沒有一個(gè)完整的法律表達(dá)，到現(xiàn)在他也不能夠抵押，所以農(nóng)村金融大量的讓給高利貸，它跟這個(gè)是有關(guān)系的，全世界的土地都是很好的抵押資產(chǎn)，房屋都可以抵押，為什么我們這里就不可以？這個(gè)問題沒有解決，觀念上沒有解決，政策上沒有解決，這個(gè)對(duì)我們主觀意圖要發(fā)展農(nóng)村，保護(hù)農(nóng)民利益之間是有點(diǎn)擰的。“還權(quán)賦能”，第一就是農(nóng)民的權(quán)利要還給農(nóng)民，第二，權(quán)能，比如說它有使用權(quán)，它有轉(zhuǎn)讓權(quán)，它可以抵押、租賃，就這些功能要齊備。
網(wǎng)易財(cái)經(jīng)：現(xiàn)在他們做得怎么樣呢？
周其仁：我們觀察到，它從2003年開始走這條路，就是三個(gè)集中、加快土地的整理，2008年提出了”還權(quán)賦能”，之后我們追蹤了2—3年，一直到他們做確權(quán)，到2011年左右在全域范圍內(nèi)落下去。確權(quán)還有很多工作要做，因?yàn)榇_了權(quán)以后，這個(gè)權(quán)利流轉(zhuǎn)的時(shí)候，你還要搭建這個(gè)交易平臺(tái)，要讓它公開、公正的進(jìn)行，要把這個(gè)交易的信息讓社會(huì)更多的方面了解，這樣這個(gè)價(jià)格機(jī)制才更完善，所以他們也搭了產(chǎn)權(quán)交易所，這個(gè)我們進(jìn)步我們也很肯定。我們?cè)诔啥嫉难芯孔隽?0期，第10期以后就差不多結(jié)束了，最近的情況我也沒有跟進(jìn)。
土地確權(quán)工作量巨大
網(wǎng)易財(cái)經(jīng)：據(jù)您的觀察，您覺得土地確權(quán)問題的難點(diǎn)，最難的是難在哪兒？
周其仁：確權(quán)難的地方，因?yàn)槿魏我粋€(gè)資產(chǎn)的權(quán)利狀況有很大的歷史性，比如說一個(gè)宅基地，農(nóng)村是非常復(fù)雜的，有的是土改的時(shí)候就分的，但土改是1950年、1951年搞的，離開今天已經(jīng)幾十年過去了，人口、社會(huì)、政策發(fā)生很多變動(dòng)，我們還有一批人口是在人民公社時(shí)代出生的，他出生以后是通過集體分配給他這個(gè)宅基地。所以這中間又有符合標(biāo)準(zhǔn)、不符合標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)的，有各種復(fù)雜情況。
你要把它理清楚，最后就是應(yīng)確盡確，就把所有邊界劃清楚，這是一個(gè)巨大的投入。這個(gè)投入的收益是什么？就是你有了這個(gè)投入，以后的流轉(zhuǎn)就容易了。你如果沒有這個(gè)投入，一流轉(zhuǎn)的時(shí)候，矛盾就會(huì)拉住你，纏住你的手腳，這是我們看得到的。所以還是應(yīng)該花一點(diǎn)力氣進(jìn)行確權(quán)工作。這個(gè)難度是挺大的，因?yàn)槭紫仁且粋€(gè)巨大的工作量。所以這個(gè)工作你如果過去做了，你比如說我們過去的情況，60年的情況都清楚了，比如今年發(fā)生新的情況，我們?cè)诋a(chǎn)權(quán)登記上做了一個(gè)修訂，以后就很容易把這個(gè)財(cái)產(chǎn)情況搞清楚。但是你如果沒有個(gè)基礎(chǔ)，前頭的陳谷子爛芝麻都沒理清楚，那個(gè)難度就非常大。
網(wǎng)易財(cái)經(jīng)：您在本書的第四部分主導(dǎo)機(jī)制的分杈里邊有這樣一段話“唯國有土地才可市場(chǎng)化，賦予城市土地國有制，與高度行政化的設(shè)市模式，以新的生命動(dòng)力，三足鼎立，只等另一件利器，即政府的征地權(quán)出手，政府主導(dǎo)的中國城鎮(zhèn)化很快就呼之欲出”。我看到這樣一段話，這是否可以說土地產(chǎn)權(quán)問題就決定了城市化是政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)呢？
腐敗案里都有一塊地
周其仁：這是提供了一個(gè)非常基礎(chǔ)的東西，因?yàn)樗莻€(gè)政府主導(dǎo)也不是說大家說叫政府主導(dǎo)它就能主導(dǎo)的，1988年啟動(dòng)了一個(gè)土地上很重要的變化，修訂了憲法，在憲法里頭規(guī)定，國有土地還是不能買賣、不能租賃，但是國有土地的使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓，這樣就開了個(gè)口子。這開了個(gè)口子以后，我們才看到土地可以拍賣、可以融資，才可以看到工業(yè)和城市獲得了一個(gè)新的籌資的功能，這就是土地市場(chǎng)化的過程。但是這個(gè)法律是國有土地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，我們有更大一塊農(nóng)民的土地使用權(quán)能不能轉(zhuǎn)讓呢？法律沒有交代。而實(shí)際上就變成農(nóng)民的地只有被政府征用變成國有地，才能進(jìn)入到市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓。所以我這就是寫的，叫先國有化，再市場(chǎng)化。現(xiàn)在來看，這個(gè)模式是有缺陷的。
因?yàn)槟阆耄疫@里是用政府手段拿來的地，這里是用賣的手段形成收益，你想你要是地方政府你會(huì)怎么做？他一定是這頭會(huì)跟農(nóng)民形成很大的競(jìng)爭(zhēng)，希望征到更多的地，希望以更低的成本征到地。這邊有盈利的東西在這里，地方要發(fā)展，財(cái)政、收入。這樣就等于在制度里頭陷進(jìn)去一個(gè)讓政府和農(nóng)民利益發(fā)生沖突的體制性的挑戰(zhàn)。
第二個(gè)后果是什么？土地相當(dāng)于變成了政府的囊中之物，就是你只有到了政府這里，政府才確定哪一塊是賣的，哪一塊是劃撥的，這樣我們行政機(jī)構(gòu)和官員就在土地的配置上有太大的權(quán)力。所有大的案子里頭，差不多都有塊地，這個(gè)地由于工業(yè)化、城市化，它升值非常快，你從低價(jià)拿來，到市場(chǎng)價(jià)出手，這個(gè)中間差額太大了，這個(gè)利益誘惑是難以抗拒，所以這就帶來幾方面的不利，一方面就是跟土地有關(guān)的腐敗現(xiàn)象越來越顯現(xiàn)（？），第二個(gè)就是在政府手里資源分配通常分配不好，你以為低價(jià)拿來，高價(jià)銷售這個(gè)體制最有效，因?yàn)榈蛢r(jià)拿來他有時(shí)候可以不那么愛惜，我們一方面說地價(jià)貴，一方面好多土地沒有充分利用，閑置的土地非常多，是什么道理？這就是土地的利用機(jī)制不對(duì)頭。
土地城市化高于人口城市化
網(wǎng)易財(cái)經(jīng)：您在書中寫到的特點(diǎn)，比如說土地的城市化是高于人口的城市化，是導(dǎo)致這樣的原因嗎？
周其仁：是重要的一個(gè)原因，這個(gè)有點(diǎn)反常。所謂城市化就是很多人到收入較高的城市去。什么叫城市？城市就是密度比較高的空間體。結(jié)果我們所謂的土地城市化，就是建成區(qū)面積擴(kuò)張的百分比比城鎮(zhèn)人口的提高快，這不是降低了密度嗎？怎么出現(xiàn)這個(gè)現(xiàn)象的？你要找到機(jī)制上的原因。
我的看法，機(jī)制上的原因，跟我們現(xiàn)在一手征地，一手賣地是有關(guān)系的。
網(wǎng)易財(cái)經(jīng)：現(xiàn)在這個(gè)問題有一點(diǎn)改善嗎？
周其仁：現(xiàn)在這個(gè)從討論來說是已經(jīng)蠻熱烈的了，2008年開十七屆三中全會(huì)就指出了逐步收縮征地規(guī)模，要擴(kuò)大集體建設(shè)用地的市場(chǎng)準(zhǔn)入。但是2008年做了那個(gè)決定以后，我認(rèn)為沒有認(rèn)真推。沒有認(rèn)真推的一個(gè)原因就是2008年以后遇到金融危機(jī)沖擊，需要擴(kuò)大投資來帶動(dòng)內(nèi)需，擴(kuò)大投資都要用地的，所以實(shí)際上這些年征地規(guī)模是提高了，明確降低。所以實(shí)際上我們還寄希望于十八屆三中全會(huì)，就是今年11月份的這個(gè)會(huì)議，看看能不能對(duì)此有所表述。但是從經(jīng)濟(jì)情況來看，從社會(huì)情況來看，這個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域不推進(jìn)改革真是難以為繼，土地資源難以為繼，官民矛盾也難以為繼，土地城市化的效率也難以為繼。
城市化的本質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)自由
網(wǎng)易財(cái)經(jīng)：我看到您在您的《城鄉(xiāng)中國》里邊說，經(jīng)濟(jì)自由乃城市之根基，您認(rèn)為目前的城市根基足夠牢、足夠廣嗎？
周其仁：遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。中國歷史上當(dāng)然很多是城市是行政化的城市，就是設(shè)一個(gè)衙門，所以我們的城過去都講級(jí)別的，什么級(jí)別以上的衙門它可以建一個(gè)圍城。當(dāng)然我們也有很多經(jīng)濟(jì)形成的城鎮(zhèn)，所以城鎮(zhèn)化的兩條來路，一個(gè)是軍事的需要、行政的需要，建立一些行政的管理點(diǎn)，然后有了官員區(qū)，有了人口的集中，然后它慢慢發(fā)展出市場(chǎng)，發(fā)展出經(jīng)濟(jì)生活，發(fā)展出民生。
你從全球看，它還有另一類城市，它實(shí)際上就是農(nóng)村出來的自由民聚在一起，因?yàn)樗疾焕^承土地。西方是長子繼承權(quán)，他除了拿到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的繼承以外，他有一些孩子是自由民，然后他們就聚到一起，工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)是這么起來的。所以兩種城市起源，在現(xiàn)代我們今天講的城市化，更重要的是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)推進(jìn)的，市場(chǎng)活動(dòng)推進(jìn)的城市化，這是經(jīng)濟(jì)自由的結(jié)果。
我們的歷史也證明，我們高度計(jì)劃體制的時(shí)候，我們城市化率是下降的。從1958年、1959年的大概百分之十九點(diǎn)幾，降到了1978年的百分之十七點(diǎn)幾，降了將近兩個(gè)百分點(diǎn)，包括我們都是見證人，我們都在城里的，后來下鄉(xiāng)了，這是倒過來的。等到經(jīng)濟(jì)改革，增加了農(nóng)民自由以后，這個(gè)城市化率就上來了。實(shí)際上就是人往高處走的原因，就是人對(duì)哪里收入高，他會(huì)心向往之。而城市只要?jiǎng)?chuàng)造更高的收入，他就會(huì)集聚更多的人口，這是一個(gè)自然的過程，不可阻擋。所以我得出的命題就是經(jīng)濟(jì)自由。
城市化的本質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)自由。我們現(xiàn)在要在已有的基礎(chǔ)上再發(fā)展城市化，需要更大的經(jīng)濟(jì)自由，包括金融，包括戶籍，包括公民可以選擇到哪里去上學(xué)，到哪里去報(bào)考，這個(gè)權(quán)利都要給公民。中國的資源是山地居多，平地很好，中國其它經(jīng)濟(jì)更需要相對(duì)集聚，因?yàn)榧燮饋聿拍苡凶銐虻母兀?jīng)濟(jì)活動(dòng)才能更有效。但是我們多少年來城鎮(zhèn)化滯后，講穿了就是經(jīng)濟(jì)自由滯后。所以現(xiàn)在要倒過來做，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)自由。當(dāng)然這個(gè)經(jīng)濟(jì)自由，各種各樣的經(jīng)濟(jì)自由之間怎么能夠更有序，這就是改革當(dāng)中要研究的問題。
網(wǎng)易財(cái)經(jīng)：您在自由這一章中開始就發(fā)了三個(gè)小結(jié)來談遷徙自由，您認(rèn)為遷徙自由是在經(jīng)濟(jì)自由當(dāng)中更為重要的一項(xiàng)嗎？
周其仁：當(dāng)然，要沒有這個(gè)東西就沒有城市化。因?yàn)樗^遷徙自由就是我看到那里有一個(gè)機(jī)會(huì)，我可以過去，我可以臨時(shí)去，也可以長久去，也可以搬家搬去。這就是遷徙自由，這個(gè)是1954年憲法里就寫進(jìn)去的，但是多少年來落實(shí)得不好。
限制遷徙自由坑苦農(nóng)民
網(wǎng)易財(cái)經(jīng)：您書里說限制遷徙自由和把農(nóng)民坑得太苦是大有關(guān)系的。
周其仁：是的，因?yàn)槟阆胍粋€(gè)體制如果不合理，它如果這個(gè)成員是可以跑的，你不會(huì)不合理到離譜的程度，因?yàn)槟悴缓侠硭团芰耍悴粶?zhǔn)他跑，你遲早會(huì)把那個(gè)體制弄到非常荒唐的程度。過去那個(gè)不正常的饑荒是怎么發(fā)生的？很大程度上就是不能跑。所以一個(gè)體制允許能有一定程度流動(dòng)，它本身也給這個(gè)體制裝上一個(gè)安全閥，就是你政策不可能錯(cuò)得太離譜，你太離譜我就會(huì)走。可是我們多少年把這個(gè)退出權(quán)、移動(dòng)權(quán)都給他封起來以后，他倒是要給我們這個(gè)制度釀成一個(gè)很大的災(zāi)難。
