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資源型城市可持續(xù)發(fā)展的“行動指南”
——解讀《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》

    促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展是我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的重大戰(zhàn)略問題，也是一個世界性難題。我國資源型城市數(shù)量多、分布廣，歷史貢獻(xiàn)巨大，現(xiàn)實(shí)地位突出。新中國成立以來，資源型城市累計(jì)生產(chǎn)原煤529億噸、原油55億噸、鐵礦石58億噸、木材20億立方米。在“一五”時期156個國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中，有53個布局在資源型城市，占總投資額近50%，為建立我國獨(dú)立完整的工業(yè)體系、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了歷史性的貢獻(xiàn)。

    2001年以來，在黨中央、國務(wù)院堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和各方面共同努力下，以資源枯竭城市轉(zhuǎn)型為突破口的資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作取得了階段性成果，政策體系逐步完善，工作機(jī)制初步建立，資源枯竭城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重現(xiàn)生機(jī)與活力。

    但是，由于內(nèi)外部因素疊加，新舊矛盾交織，資源型城市可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的任務(wù)十分艱巨。突出表現(xiàn)在：資源枯竭城市歷史遺留問題依然嚴(yán)重，轉(zhuǎn)型發(fā)展內(nèi)生動力不強(qiáng)；資源富集地區(qū)新矛盾顯現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展壓力較大；促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制亟待完善，改革任務(wù)艱巨。

    為促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展，推動新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)，建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會，國務(wù)院近日印發(fā)了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出到2020年，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決，可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強(qiáng)，轉(zhuǎn)型任務(wù)基本完成。資源富集地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的格局基本形成。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，建立健全促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。

    《規(guī)劃》作為國家全面部署資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作的行動綱領(lǐng)，亮點(diǎn)頗多，既突出了轉(zhuǎn)型發(fā)展和深化改革的基本主線和分類指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略導(dǎo)向，又突出了以人為本和社會公平的目標(biāo)取向和立足當(dāng)前、謀劃長遠(yuǎn)的任務(wù)部署，還突出了積極穩(wěn)妥和求真務(wù)實(shí)的政策設(shè)計(jì)，對資源型城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

    有序開發(fā)綜合利用資源。堅(jiān)持有序開發(fā)、高效利用、科學(xué)調(diào)控、優(yōu)化布局，努力增強(qiáng)資源保障能力，促進(jìn)資源開發(fā)利用與城市經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。主要措施包括：加大礦產(chǎn)資源勘查力度，統(tǒng)籌重要資源開發(fā)與保護(hù)，優(yōu)化資源開發(fā)布局，促進(jìn)資源節(jié)約與綜合利用和發(fā)展綠色礦業(yè)。

    解讀：“成也資源，敗也資源”，資源型城市最大的優(yōu)勢在資源，最大的劣勢也在資源，這是許多資源型城市尤其是資源枯竭型城市共同面對的難題。

    要提高資源城市的資源保障能力，為其成功轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展贏得時間和空間，關(guān)鍵在兩個方面，一是堅(jiān)持“開源”原則，積極尋找新的資源。抓住當(dāng)前國家正在實(shí)施“找礦突破戰(zhàn)略行動”的有利時機(jī)，加大地質(zhì)找礦力度。尤其是對資源衰退型城市，更要加大資金投入，加強(qiáng)礦山深部和外圍找礦工作，爭取發(fā)現(xiàn)一批具有較大規(guī)模的隱伏礦床，延長礦山服務(wù)年限。同時，還要加強(qiáng)綜合利用技術(shù)攻關(guān)，以技術(shù)的不斷進(jìn)步來盤活和釋放大量的呆滯資源，從源頭上增加可開發(fā)利用的資源儲量。二是堅(jiān)持“節(jié)流”原則，確保資源“細(xì)水長流”和吃干榨凈。要加強(qiáng)重要優(yōu)勢資源儲備與保護(hù)，有序提高重要資源生產(chǎn)能力，嚴(yán)禁無序生產(chǎn)尤其是超能力生產(chǎn)，構(gòu)建集約高效的資源開發(fā)格局，提高礦產(chǎn)資源采選回收水平，從而延緩大中型危機(jī)礦山產(chǎn)量遞減速度，促進(jìn)新老礦山有序接替。

    如果從“資源是有限的”和“不可再生的”角度來出發(fā)，堅(jiān)持“節(jié)流”的原則顯得更為重要。所以，如何提高資源的綜合利用效率和水平，充分利用好低品位、共伴生礦產(chǎn)資源，讓有限的資源發(fā)揮出最大的效益，無疑是資源型城市面臨的一個迫切問題。《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，促進(jìn)資源節(jié)約與綜合利用，嚴(yán)格實(shí)施礦產(chǎn)資源采選回收率準(zhǔn)入管理，強(qiáng)化廢棄物綜合利用，支持資源型城市建設(shè)資源綜合利用示范工程(基地），對礦產(chǎn)資源綜合利用工作是一個極大的促進(jìn)。

    要使資源型城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)展綠色礦業(yè)無疑是一個有效抓手。近幾年來，國土資源部開展的綠色礦山建設(shè)工作已取得了顯著成效，促進(jìn)了資源合理利用、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和礦地和諧，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一。《規(guī)劃》指出，轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式，建設(shè)綠色礦山，對推進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型升級、綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。

    構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系。依托資源型城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力，積極推進(jìn)新型工業(yè)化，提升產(chǎn)業(yè)競爭力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展和優(yōu)化升級。主要措施包括：優(yōu)化發(fā)展資源深加工產(chǎn)業(yè)，培育壯大優(yōu)勢替代產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展吸納就業(yè)能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展特色服務(wù)業(yè)和合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。

    解讀：因過度依賴資源，資源型城市都面臨著一個共同的問題，那就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、替代產(chǎn)業(yè)乏力。資源型城市的產(chǎn)業(yè)基本上都是依托資源而衍生出來的，與資源的關(guān)聯(lián)度高，而“去資源化”的產(chǎn)業(yè)少之又少，從而很容易陷入“一損俱損、一榮俱榮”的怪圈。一旦資源主業(yè)受損，則整個城市的經(jīng)濟(jì)就會一蹶不振。上一輪礦業(yè)低谷時期，許多礦業(yè)城市之所以舉步維艱，原因也在于此。所以，培育壯大優(yōu)勢替代產(chǎn)業(yè)、避免“一礦獨(dú)大”、減少對資源型企業(yè)的過分依賴，已成為資源型城市的必然選擇。

    就業(yè)是民生之本。資源型產(chǎn)業(yè)屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，用工多、家屬子女多，就業(yè)壓力大。近年來，隨著技術(shù)進(jìn)步和礦山機(jī)械化程度的增加，以及部分礦山的衰竭關(guān)閉，礦山用人銳減。所以，資源型城市在培育發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)方面，首先要考慮的是如何解決就業(yè)問題，積極發(fā)展吸納就業(yè)能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，利用礦區(qū)現(xiàn)有廠房和設(shè)施、林區(qū)豐富的林木資源和良好的生態(tài)環(huán)境，以及棚戶區(qū)改造回遷居民再就業(yè)工程等，大力發(fā)展新興替代產(chǎn)業(yè)，從根本上解決就業(yè)難問題。

    同時，資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也存在諸多弊端，特別是產(chǎn)業(yè)鏈條不長，缺乏配套的深加工項(xiàng)目，高附加值的產(chǎn)品不多，只是簡單地“挖”資源和賣資源，既制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，又不利于創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實(shí)施。所以，《規(guī)劃》還特別指出，要支持資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，有序推進(jìn)資源產(chǎn)業(yè)向下游延伸，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。可以說，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，既是資源型城市可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，也是擴(kuò)大再就業(yè)的迫切需求。

    此外，許多資源型城市有著獨(dú)特的工業(yè)旅游資源，如何依托這些資源建設(shè)礦山公園，大力發(fā)展特色服務(wù)業(yè)，也是資源型城市應(yīng)該關(guān)注的重要話題。近年來，在綠色礦山建設(shè)過程中，許多礦山企業(yè)已經(jīng)著手開發(fā)自己的工業(yè)旅游資源。目前，在國土資源部的強(qiáng)力推動下，我國已相繼建起了河北唐山開灤煤礦國家礦山公園、遼寧阜新海州露天礦國家礦山公園、安徽淮北國家礦山公園、甘肅金昌國家礦山公園等一大批國家礦山公園，有效拉動了當(dāng)?shù)氐穆糜谓?jīng)濟(jì)。

    切實(shí)保障和改善民生。努力破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，積極擴(kuò)大就業(yè)，提升社會保障水平，完善基本公共服務(wù)，改善生產(chǎn)生活環(huán)境，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，使資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及廣大人民群眾。主要措施包括：促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)，加快棚戶區(qū)改造，加強(qiáng)社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和營造安全和諧的生產(chǎn)生活環(huán)境。

    解讀：促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉是當(dāng)前我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是保障和改善民生的重要體現(xiàn)。《規(guī)劃》以民生為本、和諧發(fā)展作為指導(dǎo)資源型城市未來發(fā)展的基本原則，以解決好資源型城市人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題為突破口，謀民生之利，解民生之憂，創(chuàng)造性地提出利益分配共享機(jī)制，真正讓資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及廣大人民群眾。

    事實(shí)上，近幾年來，國土資源部一直在著力構(gòu)建利益分配共享機(jī)制，并實(shí)施了“和諧礦區(qū)”建設(shè)工作，目的就是讓資源所在地的居民切切實(shí)實(shí)享受到礦業(yè)開發(fā)帶來的實(shí)惠。這次，《規(guī)劃》再次進(jìn)行明確，有利于促進(jìn)資源型城市以人為核心的政績考核機(jī)制的建立和完善，為全國加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)。

    保障民生還體現(xiàn)在“居者有其屋”。近年來，國家加大了棚戶區(qū)的改造工作，還專門出臺了棚戶區(qū)改造實(shí)施意見，要求進(jìn)一步加大棚戶區(qū)改造力度，徹底改善礦區(qū)職工的生產(chǎn)生活環(huán)境。《規(guī)劃》提出的“大力推進(jìn)城市和國有工礦(煤礦)棚戶區(qū)以及林區(qū)棚戶區(qū)改造，加大政府投入，落實(shí)稅收、土地供給和金融等方面的配套支持政策，力爭到2015年基本完成資源型城市成片棚戶區(qū)改造任務(wù)”的要求，對資源型城市的居民來說，無疑是一個福音。

    加強(qiáng)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)。把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入可持續(xù)發(fā)展工作全過程，堅(jiān)持開發(fā)和保護(hù)相互促進(jìn)，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，切實(shí)解決生態(tài)環(huán)境問題，為資源型城市可持續(xù)發(fā)展提供支撐。主要措施包括：加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，強(qiáng)化重點(diǎn)污染物防治，大力推進(jìn)節(jié)能減排和促進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)建設(shè)。

    解讀：“既要金山銀山，又要綠水青山”，這在許多地方不再是簡單空洞的口號，而正在化為實(shí)實(shí)在在的行動。特別是黨的十八大首次明確生態(tài)文明建設(shè)，提出“五位一體”的發(fā)展總格局后，各地把生態(tài)文明建設(shè)更是擺在了重要位置。

    實(shí)際上，國土資源部這些年來一直在積極推動生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理就是其中重要的一環(huán)。多年來，各級國土資源部門按照“誰破壞、誰治理”的原則，實(shí)施地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，加強(qiáng)對地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)治理，并推出了一大批先進(jìn)示范單位。但是，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理是一個系統(tǒng)工程，投入大，周期長，特別是對屬于歷史遺留或責(zé)任人已經(jīng)滅失的地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、危害嚴(yán)重、治理難度大的深部采空區(qū)等突出地質(zhì)環(huán)境問題的治理，因資金缺口大，治理任務(wù)十分艱巨。《規(guī)劃》明確，將企業(yè)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本內(nèi)部化，并對屬于歷史遺留或責(zé)任人已經(jīng)滅失的地質(zhì)環(huán)境治理給予重點(diǎn)支持，將從根本上解決礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理資金不足的難題，對促進(jìn)資源型城市科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展將起到積極的推動作用。

    強(qiáng)化重點(diǎn)污染物防治是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)不可或缺的關(guān)鍵一環(huán)。資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，大多數(shù)企業(yè)屬“兩高一資”（高耗能、高污染和資源型）項(xiàng)目，減排壓力大。《規(guī)劃》明確，嚴(yán)格執(zhí)行重點(diǎn)行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入和排放標(biāo)準(zhǔn)，把主要污染物排放總量控制指標(biāo)作為新建和改擴(kuò)建項(xiàng)目審批的前置條件，將從源頭上控制此類項(xiàng)目的上馬。同時，資源型城市老礦區(qū)的煤矸石、粉煤灰、尾礦等大宗工業(yè)固體廢棄物，以及重金屬污染也不可小覷，嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，有的甚至威脅到當(dāng)?shù)鼐用竦纳?cái)產(chǎn)安全。《規(guī)劃》要求，對其進(jìn)行綜合治理，并明確了重金屬污染重點(diǎn)治理試點(diǎn)工程、尾礦庫污染綜合治理試點(diǎn)工程、矸石山污染綜合治理試點(diǎn)工程等一批綜合治理工程，對改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展具有示范帶動作用。

    特別值得一提的是，《規(guī)劃》還明確提出了促進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)建設(shè)，統(tǒng)籌新疆、內(nèi)蒙古、西藏、青海等資源富集且生態(tài)脆弱地區(qū)的資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)，走出一條在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展之路，這對正在實(shí)施的“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略無疑提出了新的要求。關(guān)鍵在于，如何把《規(guī)劃》落到實(shí)處，避免再走過去“重發(fā)展輕生態(tài)”、“先開發(fā)后治理”的老路，使“西部大開發(fā)”在“五位一體”的格局中實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的開發(fā)。