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2025年07月18日
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作者簡介
穆聳，畢業于北京大學法學院，獲授法學學士學位。自2002年加入中倫律師事務所，一直在房地產部執業，持有中國律師資格。
主要執業領域：土地投資（土地一級開發、土地成片開發、新城開發、城市改造以及城市更新）、房地產項目并購及交易、土地及房地產投資糾紛處置、房地產私募股權投資（PE）以及房地產項目開發綜合法律服務。
前 言
2013年6月26日，李克強總理主持召開國務院常務會議，研究部署加快棚戶區改造，促進經濟發展和民生改造。2013年7月4日，國務院正式出臺《關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號），進一步顯示出本屆政府對于加快推進棚戶區改造的決心和力度。隨后，國家發改委、國家稅務總局、財政部以及中國人民銀行等相繼出臺了對于參與棚戶區改造企業的資金支持、稅收優惠等系列政策法規。鑒于本屆政府對于棚戶區改造的高度關注，我們認為，棚戶區改造很有可能吸引更多的社會企業參與、成為未來的投資熱點之一。
關鍵詞：棚戶區改造 政策 企業參與
一、棚戶區改造概述
關于棚戶區改造的制度體系，從2008年第四季度起，黨中央、國務院決定將各類棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程[ 引自2013年7月12日，住房城鄉建設部《解讀<國務院關于加快棚戶區改造工作的意見>》。]，因此，棚戶區改造事宜應可適用關于保障性安居工程的相關政策和法規。
根據2009年12月24日發布的《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》（建保[2009]295號）的規定，棚戶區改造由市、縣人民政府編制棚戶區改造規劃和年度工作計劃，制定項目實施方案，上報省級人民政府批準后實施，省級人民政府編制本地區棚戶區改造規劃和年度工作計劃，上報四大部委備案，最終由住房城鄉建設部納入保障性安居工程的規劃中。
2. 棚戶區改造類型
根據2013年7月4日國務院正式發布的《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號），我們理解，現階段各類棚戶區改造主要包括四種基本類型，即城市、國有工礦、國有林區及國有墾區的棚戶區改造，其中，城市棚戶區改造包含了城中村改造的各項工作。
3. 棚戶區改造方式
（1）基本改造方式
根據2012年12月12日住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會、財政部等出臺的《關于加快推進棚戶區(危舊房)改造的通知》以及2013年7月4日發布的《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號）的相關規定，我們理解，城市棚戶區改造的具體方式可主要分為三種類型：拆除新建、改建（擴建、翻建）和綜合整治。考慮到項目的商業回報問題，我們建議，對于社會資本而言，可重點關注棚戶區改造中的新建部分。
（2）棚戶區改造是否可以進行商品住房建設？
2009年12月24日發布的《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》（建保[2009]295號）規定，“對于配套建設的商業、服務業等經營性設施用地，必須以招標拍賣掛牌出讓方式供地。嚴禁將已供應的經濟適用住房、廉租住房用地改變用途用于商品住房等開發建設”。現行的國家層面的法規中對此暫未有明確的禁止性規定，但各地方的相關法規中存在關于棚戶區改造項目進行商業住宅建設的明確規定，例如，《遼寧省人民政府辦公廳關于印發<全省城市集中連片棚戶區改造實施方案>的通知》（遼政辦發〔2005〕16號）、《鄭州市人民政府關于加快推進棚戶區改造的意見》（鄭政文〔2010〕156號）。此外，2013年7月12日住房城鄉建設部發布的《解讀<國務院關于加快棚戶區改造工作的意見>》一文中指出，“……還允許在改造項目里，配套建設一定比例商業服務設施和商品住房……”，雖然上述內容為住房城鄉建設部的政策解讀，但仍然具有一定的政策指導意義。綜上所述，我們傾向于認為，棚戶區改造項目中可以配套建設一定比例商業服務設施和商品住房。但是，鑒于資金、供地等相關限制，具體操作事宜建議進一步咨詢項目所在地的政府相關部門為宜。
二、國家層面棚戶區改造相關立法及初步分析
1. 棚戶區改造的責任主體
根據2013年7月4日發布的《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號）的規定，省級人民政府對本地區棚戶區改造工作負總責，而市、縣人民政府要明確具體工作責任和措施，做好棚戶區改造的組織工作。
2. 棚戶區改造的資金來源
根據2009年12月24日發布的《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》（建保[2009]295號）規定，棚戶區改造資金的籌措方式主要包括財政補助、銀行貸款、企業支持、群眾自籌、市場開發共計五種資金籌措方式。2013年7月4日發布的《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號）中則更加明確銀行信貸、民間資本以及債券融資方式將在未來的棚戶區改造的資金籌措工作中發揮更為積極的作用。
3. 棚戶區改造的土地供應政策
根據國家層面發布的棚戶區改造相關政策，棚戶區改造項目的土地供應方式主要分為兩種類型：第一種類型，劃撥方式供地。棚戶區改造安置住房中涉及的經濟適用住房和廉租住房建設項目和符合條件的公共租賃住房建設項目可以劃撥方式供地。第二種類型，招拍掛方式供地。對于配套建設的商業、服務業等經營性設施用地，必須以招標拍賣掛牌出讓方式供地，且嚴禁將已供應的經濟適用住房、廉租住房用地改變用途用于商品住房等開發建設。
4. 棚戶區改造的拆遷補償政策
關于棚戶區改造的拆遷補償政策，根據2013年7月4日發布的《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號）規定，棚戶區改造的安置補償實行實物安置和貨幣補償相結合，且對經濟困難、無力購買安置住房的棚戶區居民可以通過提供租賃型保障房等方式滿足其基本居住需求。
5. 棚戶區改造的優惠政策
于棚戶區改造的優惠政策，根據相關調研，我們了解到，稅費優惠政策主要涉及三個方面：第一，棚戶區改造安置住房稅收優惠政策，主要包括建設用地免征城鎮土地使用稅、印花稅、土地增值稅、契稅、個人所得稅以及經營性收費等。第二，棚戶區改造項目免征行政事業性收費和政府性基金。第三，企業參與政府統一組織的工礦(含中央下放煤礦)棚戶區改造、林區棚戶區改造、墾區危房改造的，對企業用于符合規定條件的支出，準予在企業所得稅前扣除等。
三、地方層面棚戶區改造相關立法及實踐初步分析
為了解各地方對于棚戶區改造的相關政策，我們對于北京、上海、西安、長沙、鄭州、沈陽等多個城市及其所在省近年來出臺的棚戶區改造相關政策法規進行了全面的調研，并對相關規定內容進行了梳理。
1.棚戶區改造參與主體
相比較國家層面的相關立法，地方層面對于棚戶區改造主體進行了具體的細化和明確的規定，根據相關調研可知，棚戶區改造參與主體主要包括：
2. 棚戶區改造資金來源
關于棚戶區改造的資金籌措方式，根據相關調研，各地方對于棚戶區改造的資金來源，主要包括以下情形：
3. 棚戶區改造土地供應政策
關于棚戶區改造項目用地的土地供應政策，根據對各地方相關法規的調研，我們傾向于認為，與國家層面的立法基本一致，但是，部分地區國有工礦棚戶區改造的供地政策具有一定的特殊性。
首先，棚戶區改造項目可能基于項目用地的開發用途不同影響其供地方式。對于經濟適用房、廉租房等政策性項目住房，其供地方式多采用劃撥。 對于商業住宅以及其他商服用地，其取得方式各地存在不同的規定。1）要求以招標、拍賣、掛牌方式供應土地。例如，《鄭州市人民政府關于加快推進棚戶區改造的意見》（鄭政文〔2010〕156號）中載明，“六、4.……用于商品住房開發建設的建設住宅用地，以招標、拍賣、掛牌方式供應”。2）通過行政劃撥的方式供應土地。例如，《遼寧省人民政府辦公廳關于印發<全省城市集中連片棚戶區改造實施方案的通知>的通知》（遼政辦發〔2005〕16號），“五、（一）棚戶區改造項目納入經濟適用住房計劃，所需建設用地以行政劃撥方式提供，其中開發為商品住宅或者其他商服項目的建設用地，應依法實行有償使用。”
再者，對于工礦棚戶區改造，則存在采取直接變更土地用途的可能。例如，《鄭州市人民政府關于加快推進棚戶區改造的意見》（鄭政文〔2010〕156號）規定，國有工礦棚戶區改造原屬于國有劃撥的生產用地，在符合城市總體規劃的前提下，規劃部門及時調整為棚戶區建設住宅用地。但是，其他類型的棚戶區改造能夠直接采取變更土地用途的方式的可能性較低。
4. 相關限制
相對于國家層面，地方的相關法規中對于棚戶區改造房屋的面積、比例及其產權存在一定的限制，使其符合棚戶區改造的相關政策，我們理解，這些限制需要參與企業重點關注，以便在后續的投資和開發中滿足各地的相關要求，同時順利地實現其商業目的。
四、小結
作為李克強總理一直以來積極推進的民生工程，以及本屆政府的持續關注與政策傾斜，我們傾向于認為，棚戶區改造不僅是民生工程，更是政治工程，該領域的投資具有較高的政策引導性。根據以往的實踐來看，棚戶區改造亦存在一定的難度，主要原因包括改造成本高、征地拆遷工作難度大以及資金支持少等問題，導致各地的棚戶區改造項目多存在延遲竣工甚至項目停滯等問題。因此，社會資本如何參與到棚戶區改造項目中，如何合理地利用各項優惠政策因地制宜地進行棚戶區項目的投資和開發，從而順利地獲取所預期的商業回報，以上這些問題都需要我們進一步去探究和分析，從未來的棚戶區改造實踐中尋求答案。
