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2025年07月19日
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國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，2011年年底，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占全國(guó)總?cè)丝诒戎剡_(dá)到了51.27%，首次超過(guò)50%。作為一個(gè)農(nóng)耕文化浸染較深的大國(guó)，歷史上第一次出現(xiàn)城鎮(zhèn)人口多于農(nóng)村人口的情況。到2013年，這個(gè)比例變成了53.7%。
城鎮(zhèn)化不是蓋房子、遷人口那么簡(jiǎn)單，而是涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、農(nóng)業(yè)、就業(yè)、交通、環(huán)境、土地、資源等諸多方面。其核心目的，不能局限于土地的城鎮(zhèn)化，更是要做到人的城鎮(zhèn)化。
因此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要摒棄過(guò)于注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張、人口增長(zhǎng)，GDP增加的模式，而是要提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力、促進(jìn)產(chǎn)城融合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最終使我們的城鎮(zhèn)成為宜居之所。
從1978年到2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)。而城市數(shù)量則從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20113個(gè)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化基本特點(diǎn)是：起點(diǎn)低、速度快。
在2014年清華新型城鎮(zhèn)化發(fā)展論壇上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、清華大學(xué)客座教授林炎志說(shuō)：“中國(guó)的城鎮(zhèn)化被世界認(rèn)為是空前規(guī)模、空前速度的。”在他看來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化每年以創(chuàng)造一個(gè)芝加哥的速度進(jìn)行，這在歷史上的確是空前的，是很難想像的，而因此面臨的問(wèn)題和困難也是空前的。
“ 離土不離鄉(xiāng) ” 也是城鎮(zhèn)化
“城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高的自然規(guī)律。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，城市其他方面的發(fā)展需要?jiǎng)趧?dòng)力，因此，城鎮(zhèn)化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)過(guò)程。”國(guó)務(wù)院參事、清華大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究中心主任施祖麟告訴記者。
但是，在之前，“離土離鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化過(guò)程，引發(fā)了一系列問(wèn)題。如流動(dòng)人口管理、大城市病、中小城鎮(zhèn)空殼化等。從過(guò)去側(cè)重發(fā)展大城市，到如今注重中小城市的發(fā)展，“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化，已經(jīng)成為在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不得不面對(duì)的新課題。
“從前幾年開(kāi)始，部分農(nóng)民工開(kāi)始返鄉(xiāng)。”施祖麟認(rèn)為，這為就地城鎮(zhèn)化提供了客觀契機(jī)，“相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工‘折返式’進(jìn)城，即在大城市積累一定資金和技術(shù)后返回家鄉(xiāng)，選擇進(jìn)入門檻更低的小城鎮(zhèn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。”
在他看來(lái)，這種“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化正在成為一種自然選擇。這是因?yàn)樵S多農(nóng)民工在城市的生活水平，比不上城市居民的水平。在教育和社會(huì)保障等方面，也因諸多壁壘難以享受到同城待遇。
劉海濤，就是“折返”隊(duì)伍中的一員。2006年，當(dāng)時(shí)剛滿18周歲的他汽修學(xué)校中專畢業(yè)后只身來(lái)到北京，成了北京公交集團(tuán)保修分公司五廠的一名合同工。“來(lái)北京工作整整8年多了，現(xiàn)在還是合同工，到2015年第三次合同到期后，我打算回老家縣城自己開(kāi)個(gè)汽車修理店。”8年時(shí)間，劉海濤一晃就從一個(gè)毛頭孩子到了成家的年紀(jì)。“現(xiàn)在，我每個(gè)月工資6000多元，有五險(xiǎn)一金但沒(méi)有編制和戶口，就以這個(gè)收入水平在北京成家太不現(xiàn)實(shí)。”這是他決定回老家發(fā)展最直接的理由。據(jù)他說(shuō)，和他同期進(jìn)入廠的工友，不少在最近幾年陸續(xù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。
施祖麟認(rèn)為，如果特大城市嚴(yán)格控制人口和規(guī)模的話，中小城市、就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間就會(huì)很大。加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)就地城鎮(zhèn)化是一種選擇。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年底，全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.69億人，以農(nóng)民工為主體的外來(lái)人口對(duì)城市化率的貢獻(xiàn)率已經(jīng)高達(dá)85%。扣除“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)下的農(nóng)民工人數(shù)，全國(guó)的城鎮(zhèn)化率大概只有35%~36%。
按部署，中西部地區(qū)將就近就地城鎮(zhèn)化1億人，其目的地就包括了小城，和城鎮(zhèn)化的中心鎮(zhèn)。“城鎮(zhèn)化就是重視小城鎮(zhèn)的作用，因?yàn)殒?zhèn)是聯(lián)系農(nóng)村和城市的橋梁。”他說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)在兩萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)中，建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5000人。“如果按照每個(gè)建制鎮(zhèn)可容納3萬(wàn)人規(guī)模測(cè)算，理論上有再增加4.6億城鎮(zhèn)人口的巨大潛力。”
資金和土地從何而來(lái) ？
2014年政府工作報(bào)告明確提出，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，并且“今后一個(gè)時(shí)期，著重解決好現(xiàn)有‘三個(gè)1億人’問(wèn)題，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。”
那么解決就地城鎮(zhèn)化最基本的問(wèn)題來(lái)了：錢從哪里來(lái)？
“統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化建設(shè)資金與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓展城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，破解‘錢從哪里來(lái)’的問(wèn)題。”施祖麟說(shuō)。在施祖麟看來(lái)，城鎮(zhèn)化的新階段，單靠政府建設(shè)資金和傳統(tǒng)的地方融資平臺(tái)已不能滿足當(dāng)下城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求，拓寬城鎮(zhèn)化的融資渠道，建立城市建設(shè)債券發(fā)行制度，擴(kuò)大地方債券發(fā)行范圍，激發(fā)民間資本投資活力都是必要的途徑，甚至應(yīng)該思考怎么在中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中讓國(guó)際企業(yè)參與進(jìn)來(lái)。
在解決就地城鎮(zhèn)化中項(xiàng)目融資問(wèn)題上，國(guó)開(kāi)金融投資委員會(huì)副主席修軍則提出通過(guò)PPP模式運(yùn)作城鎮(zhèn)化建設(shè)中的具體項(xiàng)目。他說(shuō)，所謂PPP模式是政府與社會(huì)資本合作（或公私合營(yíng)）模式，具體來(lái)說(shuō)是指為了完成某些公共設(shè)施、公共交通工具及相關(guān)服務(wù)而在公共機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間達(dá)成伙伴關(guān)系，簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保這些項(xiàng)目的順利完成。“和傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的融資模式相比，PPP的典型特征包括共享投資收益，分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，是新形勢(shì)下新公共管理的一種重要實(shí)現(xiàn)方式。”修軍說(shuō)。
城鎮(zhèn)化作為空間的現(xiàn)代化，首先是土地的城鎮(zhèn)化。那么，第一問(wèn)題就是新的建設(shè)用地供給問(wèn)題。中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然表示，中國(guó)的土地發(fā)展模式，導(dǎo)致每年新增城市化用地工業(yè)用地占比40%。城市的擴(kuò)張主要是工業(yè)區(qū)的擴(kuò)張。他指出，全球各國(guó)，工業(yè)用地平均占比一般是城市用地的10%－15%，而中國(guó)的城市化過(guò)程中，工業(yè)用地達(dá)40%－50%，主要用來(lái)建開(kāi)發(fā)區(qū)，還有10%－15%用來(lái)做基礎(chǔ)設(shè)施。中國(guó)只有用剩下的30%－40%的土地搞住宅，其他國(guó)家是60%－70%。這直接導(dǎo)致工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)占用土地過(guò)大，使用效率非常低，同時(shí)商住用地密度過(guò)高，人居環(huán)境惡劣。
在解決土就地城鎮(zhèn)化中的土地供應(yīng)問(wèn)題上，和解決居住問(wèn)題時(shí)，陶然認(rèn)為有兩辦方法：首先要保障農(nóng)民工基本居住權(quán)利，提供基本的政策性優(yōu)惠的出租房就是一個(gè)最簡(jiǎn)便的辦法；另外，根本上是要將過(guò)去在城鎮(zhèn)化過(guò)程中通過(guò)“產(chǎn)城融合”的方式過(guò)度使用的的工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為商住用地。
然而，土地的城鎮(zhèn)化涉及到一個(gè)重要問(wèn)題就是，在將農(nóng)民變成市民的過(guò)程中，原有的宅基地、承包地等土地使用權(quán)如何處置？
2014年12月2日，中央通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)》。這意味著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。“從地方實(shí)踐來(lái)看，如果放開(kāi)競(jìng)買人限制，市場(chǎng)真正建立起來(lái)，是能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)同價(jià)的改革預(yù)期的。”中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心主任唐健說(shuō)。
（小）城鎮(zhèn)化后的公共服務(wù)
從目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城意愿來(lái)看，更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還是傾向轉(zhuǎn)移到大城市，這與區(qū)域發(fā)展不平衡，中小城市和小城鎮(zhèn)就業(yè)、教育、醫(yī)療等功能相比欠缺導(dǎo)致的對(duì)流動(dòng)人口吸引力不強(qiáng)有關(guān)。
在就地城鎮(zhèn)化過(guò)程中，同大中城市同等水平的公共服務(wù)如何配套成為了關(guān)乎就地城鎮(zhèn)化效果的重要問(wèn)題。因?yàn)槌擎?zhèn)化不只是蓋房子，更要把人口吸引到城鎮(zhèn)中來(lái)。
在第五屆財(cái)新峰會(huì)上，投資銀行中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤對(duì)外表示，在過(guò)去二十年中，城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是土地的城鎮(zhèn)化，但對(duì)于目前的新型城鎮(zhèn)化而言，“真正的關(guān)鍵是其他配套制度的改革，比如財(cái)稅、戶籍、公共服務(wù)、公共管理等方面。也就是說(shuō)，當(dāng)前農(nóng)民和城里人最大的區(qū)別并不僅僅是薪酬，而是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，卻沒(méi)有得到同等的社會(huì)保障和公共服務(wù)，農(nóng)民無(wú)法享有醫(yī)療保障，子女無(wú)法就地入學(xué)等。”
汪濤提供的數(shù)據(jù)顯示：根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃，未來(lái)將有1.4億人實(shí)現(xiàn)落戶，平均每年增長(zhǎng)2000萬(wàn)左右，遠(yuǎn)超以往每年1300萬(wàn)的增長(zhǎng)。而當(dāng)前75%左右的就業(yè)都是非農(nóng)行業(yè)，那么城鎮(zhèn)化的加速實(shí)際上是市民化的加速。在汪濤看來(lái)，“地方政府要有錢，有動(dòng)力。然而，現(xiàn)實(shí)情況是地方政府享有了土地城鎮(zhèn)化增值帶來(lái)的收益，但卻沒(méi)有用這筆錢保障農(nóng)民權(quán)益的動(dòng)力。”
汪濤認(rèn)為，要破解地方在提供公共服務(wù)的積極性低的難題，就應(yīng)該依靠中央提供社會(huì)公共服務(wù)，而非地方。以保險(xiǎn)為例，只有樣本基數(shù)越大，保費(fèi)就越低，因此，由中央承擔(dān)責(zé)任，更有利于打破地方利益。
“21世紀(jì)對(duì)世界影響最大的有兩件事：一是美國(guó)的高科技產(chǎn)業(yè)，二是中國(guó)的城市化。”這是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨的經(jīng)典斷言。自2014年3月16日《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布以來(lái)，城鎮(zhèn)化大幕正式拉開(kāi)，新的階段，意味著新的機(jī)會(huì)，和新的挑戰(zhàn)。
