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2025年07月17日
星期四
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主持人顧晴：謝謝胡部長給我們帶來的精彩演講，接下來演講主題是推進首都新型城鎮化進程與集體建設用地集約利用的幾點思考。這個演講主題本來的演講人應該是我們北京市農村合作經濟經營管理辦公室主任郭光磊先生，由于他臨時有事，委托了北京市農村經濟研究中心副主任，北京市城郊經濟研究會副會長兼秘書長張秋錦女士代為演講，有請。
張秋錦：尊敬的各位領導、各位專家，大家上午好，首先我謹代表北京市城郊經濟研究會對長期以來對首都三農工作給予關心和關懷和支持的各位領導和各位專家表示衷心的感謝。下面按照會議議程的要求，我就推進首都新型城鎮化進程與集體土地利用做一個簡要介紹與大家分享探討和交流。
城鎮化是土地、勞動、資本等生產要素，從傳統農業向制造業和服務業轉移，以提高資源要素配置效率的過程。由于土地要素具有不可移動性特征，人地關系的優化調整變成為城鎮化的重要內容。
黨的十八屆三中全會提出完善城鎮化建設發展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮化道路，建立城鄉統籌的建設用地市場。去年年初習近平總書記在北京考察時的重要講話，為我們推進首都新型城鎮化建設工作指明了前進的方向。2015年北京市政府工作報告提出多層級推進新型城鎮化，形成多點支撐，均衡協調的城市發展格局，擴大一類地區城市化建設試點，抓好一類地區統籌城鄉建設用地試點工作。因此推動首都新型城鎮化進程，集約利用集體建設用地，對于北京率先形成城鄉發展一體化新格局，實現均衡協調發展具有重大的現實意義。
北京作為經濟發達地區，城鎮化發展很快，目前城鎮化率已達到87%。近些年來北京在推進新型城鎮化進程中，進行了許多改革試點探索，取得一些新的突破。概括起來，我們對新型城鎮化有三個方面的新認識：
第一、從戰略目標層面看，傳統城鎮化的基本邏輯是盡量壓低城鎮化成本，加快發展速度。新型城鎮化則是要統籌城鄉，實現均衡發展。降低城鎮化的經濟成本，遺留了大量的社會成本，積累了越來越嚴重的結構性問題。在土地開發環節，低成本的傳統的城鎮化集中體現：
一是土地開發挑肥揀瘦，開發商首先選擇容易開發的地段，區位條件好的地段，盡量縮小待遷的范圍，剩下很多的一些邊角地。
二是補償水平低。為加快項目建設的進度，盡量降低安置成本，土地補償，拆遷成本。農民難以得到有效的保障，北京市16號文，執行17，也就是我們在城市的一帶的政策里面，農民得到了人均3到5萬的補償后，自謀職業。由于就業不穩定，積累了大量的社會遺留問題。2004年北京又出臺了148號令，和第一套政策相比有了很大的進步，這里提出了逢征必轉，逢轉必保，有效提升了農民的補償水平，但是仍然只能解決涉及爭議地區的部分農民的部分問題和利益。
三是安置方式缺乏長久的考慮，一次性的整地拆遷，農民集中上樓，但產業用地無法保障，使農民缺乏長期發展依托。走新型城鎮化道路的基本邏輯就是要實現土地頻缺，實現各方面的利益關系的平衡。既要看到農民短期的利益，又要看到他們長期的利益。既要保護農民局部的利益，也要統籌農民整體的利益。關鍵是在土地開發過程中把農民和產業捆綁在一起，讓農民有集體產業支撐，實現農民城鎮化的利益依托，促進農村社會結構穩步和諧轉型。
第二、從基本特征層面上看，傳統城鎮化是分割式發展，新型城鎮化要整體規劃頂層設計。傳統城鎮化存在政府主導，外延增長，GDP導向等。最基本特征是分割式發展。集中表現在城鄉之間、地區之間、部門之間的相互分割。北京城中村就是一個很好的例證，城中村就是分割發展方式中的典型代表。具體體現為一是空間分割，實指是規劃制約，長期以來城鄉規劃二元分割。農村缺乏規劃支撐，如產業園區或房地產開發，不能帶動周邊就增的改造。舊村沒有拆，大型交通基礎設施建設只管直接占用的土地，不管相鄰的邊角地，甚至道路交通建設導致附近村莊排水不暢，引發雨水倒灌。
二是產業園區封閉運行，對周邊地區的集體發展不能有效的銜接。院內院外兩重天。
三是體制分割，項目越來越大，土地資源越來越少，需要集中優化資源配置，但是村各自為戰，小核算體系，導致我們現在土地利用的碎片化，影響了資源的集中優化配置。
四是政策分割，政出多門，目標不一致，機制不健全，規劃藍圖難以實現。如集體土地一建設的園區里的房產證。三高企業改造，農民小產權的治理。政府機制上缺乏頂層設計，再有社保成本打為一級開發成本，朝陽區一些村宅基地都拆了，也不能轉型。城鄉二元土地制度下，集約利用缺乏政策支撐，成為法外之地。滋生低端產業，這是以上列舉的這些問題。新型城鎮化則是整體規劃，統籌發展，實現城鄉之間，地區之間，部門之間的空間統籌，產業統籌，體制統籌和政策統籌。
第三從運行機制層面看，傳統城鎮化主要是依靠三重軟約束，透支未來發展空間，新型城鎮化追求硬約束條件下的城鎮化。
一是預算的軟約束，如通過誠投公司等政府融資平臺，實現銀行信貸支持，降低拆遷成本，轉居成本等。
二是市場軟約束，如政府壟斷供地市場，集體土地被拆除在規范供給渠道之外，造成結構性的供給主張。土地市場約束變軟。
三是資源軟約束，為了緩解人口資源環境矛盾，規劃建設用地指標，原來是資源約束的緊箍咒。然而一些地區為保障新城或重大項目的建設進度，通過轉移其他地區之來滿足本地區發展需求，軟化了資源約束。一些鄉鎮一半以上的村都是在規劃綠地上，這些地區的農民就業、社保、上樓問題沒有得到相應的問題解決，集體土地的廠房無法得到改造。隨著農民財產意識的崛起，征地拆遷成本快速提升，預算約束的剛性會不斷的加強，集體經營性建設用地，農地和宅基地，制度不斷的規劃完善，集體土地入市是大勢所趨，也將導致土地供給，市場約束不斷加強。對農民發展權保障的不斷強化，也會使得資源的約束條件不斷加強。
因此傳統城鎮化的運行機制注定是難以持續，新型城鎮化的核心機制是提高資源配置效率，通過漲價歸公，實現利益共享，推動社會轉型，以增規劃指標，促減人地現狀規模，環節人口資源環境矛盾，走均衡協調可持續發展道路。條件是由三重軟約束變為三重硬約束，形成有效的預算約束、市場約束和資源約束。推動首都新型城鎮化進程，統籌集約利用集約用地。
我們北京取得重要的典型經驗，比如大興區西紅門工業大院整體改造項目，舊宮鎮片區統籌開發，海淀區東勝鄉科技園區試點。這些典型案例具有四個共同的特點，第一鄉鎮統籌農民主體，該項目主要涉及農村經營管理部門，立足于大城市規劃特點，通過鄉鎮統籌，改變過去村村點火的發展方式，形成均衡發展。主要包括兩個方面，一是政府統籌，主要涉及規劃引領，方案設計工作。二是聯社統籌，主要是通過再造農民組織主體與資產資源、經營機制實現利益關系的統籌。發揮好農民的主體作用。大興區西紅門鎮27個工業大院，總共10平方公里，分散在各個村，現在集約后，變成了5區27個村，27個工業小區單獨配污水處理廠，邊電場，變電站。把10平方公里的工業大院通過優化調整，8平方公里土地，用于還原土地利用。集約利用2平方公里土地，用于發展產業。打破了傳統的發展體制，需要農民主體再造，平衡村與村之間的利益關系。西紅門成立由27個村組成了聯用公司，統籌2平方公里產生的收益分配。
第二規劃調整，政府審批。該項目工作主要涉及的部門是規劃部門。政府許可才能市場認可，通過加強集體土地集約利用項目審批方式，提升集體土地對高端資源的吸引力，解決過去由于缺乏政府認可導致的農民市場地位缺失問題。大興區舊宮鎮在南街片區四個村開展了鄉鎮統籌利用，集體建設用地，實現工業大院的改造升級。南街四個村統籌集約利用，又與拆遷還綠獲得新增土地規劃指標，建設電商項目，建筑面積275萬平方米的工業大院。規劃建設用地48公頃，占拆除面積18%，剩余82%的面積實現了規劃還綠。地上建筑面積88萬平米，占總拆遷面積32%。
第三產權頒證，房證分離。該項工作主要涉及部門是國土與住建部門，保障農民對集體土地所有權和使用權，盤活地上建筑房產，通過與社會資本股權合作方式，吸納高端資源進入。推進產業升級改造，國土部專門為大型西紅門舊宮試點，出臺了頒證政策。先將集體用地，使用權證頒發到項目所在地的南街一村四村，通過產權頒證，將集體建設用地，使用權證登記到鎮級聯營公司名下，然后實現房地分離。村集體和聯營公司分別擁有集體建設用地的所有權和使用權。地上商業設施由投資商施工建設和經營，房產產權歸投資商，聯營公司獲得了15萬平米虛擬房產的未來收益。并設定年保底租金5000萬，四個村2500名集體經濟組織成員年底保底分紅2萬元。
第四銀行認可，抵押融資。該項目主要涉及金融局等金融部門，通過銀行金融部門的認可，集體土地上的房屋與未來預期收益進行抵押，破解試點項目資金平衡問題，讓農民實現完全的市場壁壘。海淀區東升鄉東升鎮的中關村東勝的科技園區的項目，規劃面積3.78平方公里，總建筑面積300萬平方米。2013年9月正式取得由市住建委備案，區建委頒發的北京首批集體建設用地房屋所有權。為實現房產證抵押融資，多次與相關金融部門協商把持有國有房產證的進行國際大廈還有園區內持有集體建設用地的房產證的11棟房產捆綁在一起，進行集體抵押。由民生銀行落實經營型物業貸款5億元，期限為10年，分期到位，利率在標準地率基礎上上浮了10%。目前已經到位資金2.2億元，主要用于清償銀行貸款以及物業經營。海淀區東升科技園區項目在集體土地上頒發房產證，并試點抵押貸款，為未來集體建設用地廣泛參與城鎮化建設打開了想象的空間。
目前北京正在推行五區六鎮集體經營性建設用地，鄉鎮統籌利用改革試點，大興區也已經列入了全國33個農村集體建設用地，入市改革試點區。推進農村集體建設用地改革試點是新型城鎮化的重大任務。
我們誠摯的歡迎各位領導、各位專家學者到北京來調研指導，為我們深化農村集體建設用地改革試點獻計獻策，提供寶貴的意見和建議，為共同推進首都新型城鎮化和城鄉一體化建設發揮力量，謝謝大家。
